Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022 r., II GSK 1973/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022 r., II GSK 1973/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 225/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez (...) z siedzibą w (...) (dalej: Spółka lub Skarżąca) jest wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lipca 2018 r. sygn.. akt II SA/Gl 225/18. Wyrokiem tym została oddalona skarga Spółki Wojtan (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) decyzją z dnia (...) r., znak (....).

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej WITD) decyzją z dnia (...) r., znak (...), wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej utd) oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. na (...). W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 25 sierpnia 2017 r. o godzinie 18:52 w (...), na drodze krajowej nr 1 w kierunku Katowic, inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli ciągnik siodłowy marki Volvo o numerze rejestracyjnym (...) wraz z naczepą, którym kierował (...), posiadający obywatelstwo ukraińskie. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu polskiego przedsiębiorcy (...) Spółka jawna. Transport drogowy odbywał się na trasie z W. do D. bez ładunku. Kontrola wykazała, że kierowca nie rejestrował prawidłowo swojej aktywności w dniu 25 sierpnia 2017 r. od godz. 16:46 do godz. 18:52 (moment zatrzymania do kontroli). W tym okresie kierowca używał dodatkowego niedozwolonego urządzenia zakłócającego sygnał wychodzący ze skrzyni biegów (magnesu). Kierowca wyjaśnił, iż używał magnesu, który był przyłożony do impulsatora sygnału znajdującego się przy skrzyni biegów w celu zafałszowania zapisów. W ramach prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność braku wpływu na zaistniałe naruszenie.

5 (...). wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła rażące naruszenie art. 10, art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 §1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: kpa) oraz art. 92b i art. 92c utd poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym nieuwzględnienie wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez Spółką, które zwalniają ją z odpowiedzialności.

6 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia (...) r., znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że WITD prawidłowo ustalił stan faktyczny i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. GITD uznał, że w przedmiotowej sprawie art. 92b utd nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Brak jest też podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 utd za względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które Spółka jako przedsiębiorca powinna przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów na istnienie okoliczności mogących obalić ustalenia organu I instancji.

7 W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

8 1) niezastosowanie w stosunku do Skarżącej zwolnienia z kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b utd, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu uzasadniał możliwość jego zastosowania;

9 2) brak umorzenia postępowania przez organ na zasadzie art. 92c utd, pomimo zebrania w postępowaniu dowodów wskazujących, że Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

10 3) naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 75, 77 i 80 kpa.

11 W uzasadnieniu podano m. in., że stwierdzone naruszenia nie były spowodowane działaniem, udziałem bądź zaniechaniem Spółki. Przedmiotowych naruszeń dopuścił się wyłącznie pracownik - kierowca Skarżącej. W przedsiębiorstwie zapewniona jest prawidłowa organizacja pracy kierowców oraz system wynagradzania. Każdy z kierowców przed przystąpieniem do pracy przechodzi przeszkolenie w zakresie norm czasu pracy, przerw w pracy kierowców oraz obsługi urządzeń rejestrujących czas pracy, jak również pozostałych urządzeń zainstalowanych w pojeździe. Wynagrodzenie kierowców ustalone jest na poziomie znacznie przewyższającym wynagrodzenie minimalne. Pracownicy są godziwie wynagradzani. Skarżąca podkreśla, że nawet przy zapewnieniu najdalej posuniętych środków kontroli nie jest w stanie przewidzieć i zapobiec wszystkim nieprawidłowościom, jakich mogą się dopuścić zatrudnieni kierowcy.

12 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej: ppsa).

14 Uzasadniając wyrok WSA na wstępie przytoczył treść art. 92b ust. 1 utd. Stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie chodziło w niej o naruszenia dotyczące czasu pracy kierowcy. Dalej Sąd I instancji wskazał na art. 92c ust. 1 pkt 1 utd stanowiący, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli okoliczności wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. WSA uznał, że obie wskazane w tym przepisie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie dla zastosowania umorzenia postępowania. Stwierdził, że nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a utd. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. WSA wyjaśnił, że prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. WSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Podkreślił, że w przepisach art. 92b oraz 92c utd chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 utd nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. W ocenie WSA przedsiębiorca ma możliwość wprowadzenia takiego systemu motywacyjnego, by nagradzać kierowców za jazdę bez naruszeń przepisów, nie poprzestając na ich karaniu np. naganami. Sąd I instancji uznał, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie świadczy o wadliwej organizacji pracy przez Skarżącą, która te uchybienia bagatelizuje, przerzucając odpowiedzialność na kierowcę. WSA zauważył, że stwierdzone uchybienie nie było jedynym. Kierowca poruszał się również z naruszeniem przepisów o okresowych ograniczeniach oraz zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach i nie okazał wymaganej dokumentacji. Było to bezsporne, co przyznano na rozprawie i skoro z tytułu jazdy wbrew zakazowi ruchu kierowca otrzymał naganę.

15 (...)Spółka Jawna zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) r. poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. r. numer (..), oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to art. 145 § 1 pkt 1a, 145 § 1 ust. 2, oraz art.. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż obiektywna odpowiedzialność skarżącego jako przedsiębiorcy transportowego uzasadnia możliwość nakładania na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonywanych przez pracownika skarżącego (kierowcę), podczas gdy skarżący wykazał i uzasadnił na etapie postępowania, że nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł ani założyć, ani przewidzieć.

16 Główny Inspektor Transportu Drogowego nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

20 Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie przez kierowcę przez nich zatrudnionego za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie i zasadnie uznały, że nie zaszły przesłanki egzoneracyjne wskazane w art. 92c utd.

21 Skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie precyzuje, czy zarzuca błąd wykładni przepisów prawa, czy też niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie wskazuje na to, że Skarżący w istocie zarzuca niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przez organy i zaakceptowanie tego przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy w jego ocenie nie miał on jako przedsiębiorca transportowy wpływu na powstanie naruszenia dokonanego przez kierowcę, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć.

22 W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). W orzecznictwie przyjmuje się, że sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Na kanwie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, tego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się również, że zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie, tj. założenie magnesu - za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący kasacyjnie powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 4/18, z 1 lipca 2020 sygn. akt II GSK 397/17). Przedsiębiorca transportowy powinien przewidywać możliwość dokonywania naruszeń przepisów prawa przez kierowców i zapobiegać im nie tylko przez szkolenia, żądanie oświadczeń o przestrzeganiu przepisów, system wynagrodzenia, czy organizacje tras i czasów przewozów w sposób umożliwiający wykonanie ich zgodnie z prawem, ale korzystać też z dostępnych możliwości technicznych pozwalających na bieżący nadzór nad wykonywaniem przewozów przez jego pracowników

23 Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organów i Sądu I instancji, że skoro, stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli użycie przez pracownika Skarżącego niedozwolonego urządzenia zakłócającego pracę tachografu, a dodatkowo przewóz był dokonywany w czasie, gdy istniały ograniczenia w ruchu samochodów ciężarowych, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniała przesłanka wyłączająca odpowiedzialność przewoźnika (podmiot wykonujący przewóz drogowy, o jakiej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd). Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny, co powodowało niemożność zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1a art. 145 § 1 ust. 2 oraz art. 135 ppsa, a więc Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia tych przepisów.

24 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając prawidłowość wyroku Sądu I instancji, na podstawie art. 184 pppsa oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.