Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., II GSK 1947/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., II GSK 1947/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1536/16 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1536/16, oddalił skargę M. w [...] W. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło M. w [...] W. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

4 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

5 1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) oraz art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wyrażające się w błędnej ocenie wartości dowodowej protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 i oparcie się na formalnej teorii dowodowej poprzez nieuzasadnione przydanie ww. protokołowi waloru dowodu wyłącznego, pomimo że niedopuszczalne jest w świetle przywołanych przepisów k.p.a. uznawanie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, w szczególności gdy kontrolowany kwestionuje ustalenia faktyczne w nim poczynione;

6 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie przez Sąd faktu, iż organy pierwszej i drugiej instancji zaniechały przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego:

7 - poprzez niezbadanie w toku prowadzonego postępowania, jakiego rodzaju odpady były przedmiotem transportu w dniu [...].08.2014 jak również niewyjaśnienie w toku postępowania, z jakich obiektów dokonano odbioru odpadów komunalnych przez kierowcę pracownika skarżącego Pana P. G. kierującego pojazdem Man o numerze rejestracyjnym [...], a tym samym dokonaną błędną interpretację art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez niezbadanie w toku prowadzonego postępowania, jakiego rodzaju odpady były przedmiotem transportu w dniu [...].08.2014, jak również niewyjaśnienie w toku postępowania, z jakich obiektów dokonano odbioru odpadów komunalnych przez kierowcę pracownika skarżącego Pana P. G. kierującego pojazdem Man o numerze rejestracyjnym [...], a tym samym dokonaną błędną interpretację art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006;

8 - naruszenie zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli, a to przez brak oceny wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie argumentacji wskazanej w toku postępowania przez Skarżącego;

9 - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców poprzez brak jego zastosowania oraz na tej podstawie błędne uznanie, że pojazdy używane przez skarżącego w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem nie są wyłączone spod działania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 1985.370.8) oraz rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 2006.102.1), a także wynikających z nich przepisów art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2006 r. Nr 92 poz. 879 ze zm.); ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) i aktów wykonawczych, oraz art. 92a ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej;

10 - art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi złożonej przez skarżącego, tj. decyzję Nr [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].01.2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, mimo że w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej przez organ zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a tak sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się on przy jej wydaniu;

11 - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję w niniejszej sprawie zastosował prawidłową wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004. o czasie pracy kierowców poprzez brak jego zastosowania oraz na tej podstawie błędne uznanie, że pojazdy używane przez skarżącego w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem nie są wyłączone spod działania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 1985.370.8) oraz rozporządzenie (WJE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 2006.102.1), a także wynikających z nich przepisów art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2006 r. Nr 92 poz. 879 ze zm.); ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) i aktów wykonawczych oraz art. 92a ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej.

12 Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

15 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

17 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

18 Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia procesowego, jednak argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego ściśle powiązano z argumentami dotyczącymi zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

19 Po pierwsze należy stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Przepis ten stanowi, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Jednocześnie kategorie pojazdów, o których mowa w powołanym ust. 1, wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców). Oznacza to, że na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców do kategorii pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia dotyczących: minimalnego wieku konduktorów i pomocników kierowców (art. 5), dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu (art. 6), przerwy w prowadzeniu pojazdu (art. 7) oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (art. 8 i 9). Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców w kategoriach pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie ma obowiązku instalowania i użytkowania tachografu bądź innych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21 ze zm.).

20 Wśród rodzajów pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które mogą zostać wyłączone od stosowania art. 5 – 9 tego aktu wymieniono m.in. te używane do przewozów w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych (lit. h) oraz używane do przewozu odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (lit. n).

21 W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja prawna zawarta w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (zwane dalej rozporządzeniem (WE) nr 561/2006), bowiem okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie zwalniające skarżącego z obowiązku zastosowania się do przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie obowiązku stosowania tachografu i rejestrowania aktywności kierowcy za pomocą tegoż urządzenia na wykresówkach.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to zarzuty usprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, na mocy art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych.

23 W wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4822/16, który to pogląd Sąd niniejszym składzie w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że korzystając z tego uprawnienia polski ustawodawca w art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) przyjął, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85. Niewątpliwie konsekwencją uregulowania na poziomie prawodawstwa unijnego zasady rejestrowania czasu pracy kierowców, przerw i okresów odpoczynków, jak i wyjątków od tej zasady jest obowiązek państw członkowskich dokonywania wykładni przepisów krajowych, w tym istotnego z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pojęcia "odpady", a w szczególności pojęcia "odpady z gospodarstw domowych", w sposób uwzględniający cele wprowadzenia tej regulacji przez instytucje unijne, jak i w sposób zapewniający jej skuteczność oraz jednolitość wykładni i stosowania przez krajowe organy poszczególnych państw członkowskich (pkt 36 preambuły rozporządzenia nr 561/2006). Z powyższego wynika, jak to trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 należy interpretować w sposób ścisły. Przepis ten wprowadza bowiem wyjątki od ogólnego reżimu rozporządzenia, obejmując nimi m.in. przewozy pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. Na wymóg ścisłej wykładni tegoż pojęcia wskazuje również zawarty w tym przepisie zwrot "o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1", nakazujący uwzględnić przy stosowaniu tego odstępstwa cele rozporządzenia, jakimi są zapewnienie bezpieczeństwa drogowego, poprawy warunków pracy kierowców oraz konkurencyjności różnych rodzajów transportu lądowego. Z treści art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 wynika nadto, iż wykonywany danym pojazdem przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach analizowanego wyłączenia, powinien realizować konkretną wskazaną w przepisie funkcję, w związku z którą przewóz ten jest dokonywany. Związek ten musi być przy tym bezpośredni i wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1363/10, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

24 Nie ma wątpliwości, że pojęcie "odpady z gospodarstw domowych", którym posługuje się ustawodawca w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE)nr 561/2006 nie zostało zdefiniowane ani przez ustawodawcę unijnego, ani krajowego. Niemniej jednak literalne brzmienie tego zwrotu w zestawieniu z faktem, iż art. 13 ust. 1 lit.h rozporządzenia nr 561/2006 wprowadza odstępstwa od ogólnego reżimu rozporządzenia wprost i jednoznacznie wskazuje, iż odstępstwo to obejmuje tylko i wyłącznie przewozy odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Decydujące znaczenie dla spornego odstępstwa ma zatem miejsce powstania odpadów. Treść analizowanego przepisu nie pozostawia więc wątpliwości, że ich wytwórcą dla potrzeb zastosowania tego odstępstwa może być jedynie gospodarstwo domowe, nie zaś jakikolwiek inny wytwórca (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1203/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4822/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na przedmiot transportu (odpady) sporne odstępstwo uzasadnia zagrożenie epidemiologiczne. Powyższy kierunek wykładni analizowanego pojęcia potwierdza nadto użyty w angielskiej wersji językowej art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 zwrot "door-to-door Household refuse collection and disposal", co można zrozumieć jako "zbieranie odpadów z gospodarstw domowych od drzwi do drzwi i ich wywóz" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę to, że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca dokonywała wywozu odpadów z Hotelu [...], nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z odpadami pochodzącymi z gospodarstwa domowego. Z tych względów zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do zastosowania wobec skarżącego przedsiębiostwa "wyłączenia", o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2006, co czyni bezzasadnym zarzut opisany wyżej.

25 Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw argumenty skarżącego kasacyjnie, który stawiając najpierw zarzuty naruszenia prawa procesowego, powiązany następnie zarzutami naruszenia prawa materialnego - w istocie zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który przyjmuje wskazaną wyżej ścisłą wykładnię zawartego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpady z gospodarstw domowych". Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie uważając, iż wskazanym pojęciem objąć należy również odpady komunalne pochodzące od innych wytwórców niż gospodarstwa domowe o charakterze i składzie podobnym do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił organom transportu drogowego brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność charakteru i składu odpadów komunalnych, pochodzących od innych wytwórców niż gospodarstwa domowe, a w konsekwencji również prawidłowość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu nie rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących aktywności kierowców i pojazdów oraz nie przechowywania zapisów z tych urządzeń.

26 Nieprawidłowy jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że jego kierowcy dokonujący odbioru i przewozu wszystkich odpadów komunalnych są zwolnieni z przestrzegania przewidzianych w ww. rozporządzeniu oraz przepisach krajowych ograniczeń dotyczących czasu pracy kierowców. W świetle orzecznictwa NSA należy bowiem ponownie podkreślić, że istotą regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 w związku z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest tworzenie określonego rodzaju kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1251/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawałoby to bowiem w oczywistej sprzeczności z przywołanymi wyżej celami, dla realizacji których ustanowione zostało rozporządzenie (WE) 561/2006 (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1363/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

27 W konsekwencji pozbawione znaczenia prawnego jest czynienie jakichkolwiek ustaleń na okoliczność faktyczną charakteru i składu odpadów odebranych także od innych podmiotów przez tego samego kierowcę, czego żądał skarżący kasacyjnie. Nie jest konieczne przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na te okoliczności. Dla uznania zasadności nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej istotne i jednocześnie wystarczające jest natomiast – co wynika z wykładni art. 13 ust. 1 lit.h. rozporządzenia nr 561/2006 – niewątpliwe ustalenie źródła pochodzenia spornych odpadów i okresu wykonywania przejazdów, tj. że odpady nie były odbierane z gospodarstw domowych, a także, że aktywność kierowców i pojazdów nie była rejestrowana za pomocą urządzeń rejestrujących. Ustalone przez organy w tym zakresie okoliczności zostały, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaaprobowane przez Sąd I instancji.

28 Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w tym art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., ponieważ jak słusznie wskazał WSA naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego było zdeterminowane przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

29 Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 75, 76 § 1 i 3, art. 80 k.p.a., w błędnej ocenie wartości dowodowej protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i oparcie się na formalnej teorii dowodowej poprzez nieuzasadnione przydanie ww. protokołowi waloru dowodu wyłącznego. Po pierwsze analiza uzasadnienia kontrolowanego wyroku wskazuje, iż WSA nie zajął stanowiska, że dowód w postaci protokołu z kontroli jest dowodem wyłącznym w sprawie, ale zwrócił jedynie uwagę na znaczenie tego dowodu w niniejszej sprawie. Po drugie sporządzenie takiego dokumentu znajduje umocowanie w treści art. 74 ust. 1-4 ustawy o transporcie drogowym. Zobowiązuje on inspektora przeprowadzającego kontrolę do sporządzenia protokołu z dokonanych czynności. Podpisuje go inspektor i kontrolowany, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Do protokołu kontroli podmiot kontrolowany może wnieść także zastrzeżenia. Kopię protokołu doręcza się kontrolowanemu. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, iż jego treść (art. 75 u.t.d.) wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08; wyrok NSA z 9 marca 2011 r., II GSK 256/10; wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09; wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II GSK 687/11- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli-ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli (dokonujących kontroli i kierowcę) stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09, wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 440/14 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy zauważyć, odwołując się w tym zakresie do treści art. 74 ust. 2 u.t.d., że kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Natomiast w sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w protokole treścią winien wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli - art. 74 ust. 4 u.t.d. (wyrok NSA z dnia 20 września 2018, II GSK 2392/16). Poza sporem pozostaje okoliczność, że do protokołu kontroli kontrolowany nie wniósł żadnych zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

30 W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

31 Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić, iż naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

32 Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

33 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 1.350 zł.