Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., II GSK 1924/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., II GSK 1924/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Anna Pańczyk po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2518/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w G.na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2518/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Pismem z [...] czerwca 2016 r., Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy (dalej: WIF) z [...] maja 2015 r. w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki z uwagi na wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w związku z cofnięciem Zezwolenia, które w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym z uwagi na fakt jego wygaśnięcia wskutek złożonego przez Stronę oświadczenia o rezygnacji z prowadzonej działalności [...] kwietnia 2015 r.

5 Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") decyzją z [...] października 2017 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142, dalej: "P.f.") oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

6 Wyjaśnił, że skarżąca uczestniczyła w tzw. procederze "odwróconego łańcucha dostaw"). Od decyzji WIF z [...] maja 2015 r. Strona wniosła odwołanie do GIF, a następnie je cofnęła pismem z [...] lipca 2015 r. Skutkiem tego było umorzenie postępowania odwoławczego od decyzja GIF z [...] lipca 2015 r. i uprawomocnienie się decyzji organu I instancji w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, a następnie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki wszczętego w wyniku oświadczenia o rezygnacji z prowadzonej działalności przez Stronę. WIF w decyzji z [...] września 2015 r., stwierdził, że powodem takiego rozstrzygnięcia było funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji cofającej Zezwolenie na prowadzenie Apteki. Należało zatem umorzyć postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

8 Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie strona, po wszczęciu [...] marca 2015 r., przez WIF postępowania w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, złożyła [...] kwietnia 2015 r., a więc przed wydaniem przez WIF decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Zezwolenia na prowadzenie Apteki, oświadczenie o rezygnacji z prowadzonej działalności w postaci prowadzenia Apteki. Nie ulega więc wątpliwości, że cofając Zezwolenie, które w oparciu o art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. w związku z oświadczeniem Spółki o rezygnacji z działalności, wygasło, organ rozstrzygał o nieistniejącym już w dacie [...] maja 2015 r. przedmiocie sprawy, a czyniąc tak naruszył przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Naruszył również art. 104 ust. 2 P.f., nie stwierdzając wygaśnięcia decyzji, mimo pełnej wiedzy o istnieniu przesłanki do takiego działania.

9 Zadaniem WSA, organ błędnie uznał, że pierwszeństwo ma wszczęte już postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Zezwolenia na prowadzenie Apteki, przed wygaśnięciem Zezwolenia na skutek rezygnacji z prowadzenia Apteki i postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia Zezwolenia, na podstawie art. 104 ust. 2 P.f. Organ nie uwzględnił skutków, jakie wynikają z oświadczenia Strony o rezygnacji z prowadzenia Apteki, nie można jednak uznać, że takie stanowisko organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Dlatego, zdaniem Sądu, pomimo niewątpliwego naruszenie przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa, nie doszło do kwalifikowanego, rażące naruszenie prawa, lecz do nieodpowiedniego zastosowania prawa, które powinno być uwzględnione w postępowaniu zwykłym, na skutek wniesionego przez Stronę zwykłego środka zaskarżenia decyzji WIF z [...] maja 2015 r. Sąd podkreślił, że Strona wniosła taki środek zaskarżenia, odwołując się od decyzji WIF z [...] maja 2015 r., jednak następnie cofnęła odwołanie.

10 Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, rodzaj naruszenia przepisów prawa przez WIF poprzez wydanie decyzji z [...] maja 2015 r. o cofnięciu Stronie Zezwolenie na prowadzenie Apteki, pomimo wcześniejszej rezygnacji przez Stronę z prowadzenia Apteki, nie rodzi takich skutków, które powodowałyby, że decyzja WIF z [...] maja 2015 r. nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. WIF wydając powyższą decyzję cofającą Zezwolenie na prowadzenie przez Stronę Apteki, opierał się na ustaleniach, że Strona prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi w ramach prowadzonej przez siebie Apteki dokonując ich niedozwolonej odsprzedaży do hurtowni farmaceutycznej (uczestniczyła w tzw. procederze "odwróconego łańcucha dostaw"). Strona rezygnując z prowadzenia Apteki, miała na celu wyprzedzenie działań organu i w istocie rzeczy niedopuszczenie do wydania przez WIF decyzji cofającej Zezwolenie na prowadzenie Apteki. W obu jednak przypadkach skutek rzeczywisty byłby taki sam, mianowicie Strona nie mogłaby prowadzić Apteki.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

12 I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

13 1) art. 145 § 1 pkt. 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap. ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne (dalej: PrFarm) poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) pomimo tego, że organ ten niewłaściwe zastosował przepisy PrFarm, w ten sposób, że nie stwierdził nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki pomimo wcześniejszej rezygnacji strony z prowadzenia działalności, bezzasadnie uznając, że decyzja WIF nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § l pkt. 2 k.p.a.,

14 2) art. 145 § 1 pkt. 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 pkt. 2 PrFarm poprzez nieuchylenie decyzji GIF odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WIF, a tym samym uznaniu przez GIF, że dopuszczalne było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo tego, że w toku rozpoznania sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia tego zezwolenia, co powinno zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

15 II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

16 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji GIF odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WIF, pomimo decyzja WIF zapadła z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uchybieniu przepisom PrFarm w drodze cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, pomimo że wygasło ono przed wydaniem decyzji WIF,

17 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że decyzja wydana przez WIF w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki była nieważna w chwili jej wydania także z uwagi na jej niewykonalność, gdyż zezwolenie na prowadzenie apteki wygasło przed wydaniem decyzji WIF, wobec czego nie można było go cofnąć, a tym samym decyzji wykonać.

18 W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

23 W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Przystępując do oceny zasadności tych zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zatem typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

25 W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie naruszył zarzucanych skargą kasacyjną norm prawa materialnego i procesowego. Należy wprawdzie przyznać rację Sądowi I instancji, że zakończenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki poprzez wydanie stosownej decyzji, pomimo faktu, że przed jego zakończeniem strona zgłosiła rezygnację z jej prowadzenia, nastąpiło z naruszeniem prawa. Wskazać bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., w jego brzmieniu obowiązującym tak w dacie wszczęcia postępowania, zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Organ wydając, na podstawie art. 104 ust. 2 p.f., decyzję o deklaratoryjnym charakterze, potwierdza jedynie skutek prawny wynikły z mocy ustawy w związku z zaistnieniem okoliczności skutek ten kształtującej – w tym przypadku – data wygaśnięcia powinna wynika z niewątpliwe na podstawie oświadczenia podmiotu prowadzącego aptekę lub innego pewnego dowodu. Jeżeli zatem fakt rezygnacji z prowadzenia apteki znajduje swoje oparcie w piśmie złożonym organowi przez podmiot, któremu przyznano zezwolenie, czynienie przez organ dodatkowych ustaleń w tym przedmiocie jest zbędne. Cofając zezwolenie, które w oparciu o art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z oświadczeniem Spółki o rezygnacji z działalności, wygasło, organ rozstrzygał o nieistniejącym już w tej dacie przedmiocie sprawy, a czyniąc tak naruszył przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. oraz art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy. Nie została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych, a wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. W sytuacji, gdy dany przepis może być w rożny sposób interpretowany nie można mówić, że ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w rożny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. m.in. wyroki NSA z: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20; z 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3362/21; 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21).

26 Na marginesie należy zauważyć, że w wyniku nowelizacji Prawa farmaceutycznego, która weszła w życie z dniem 12 lipca 2015 r., art. 104 ust. 2a P.f. przewiduje, że w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 2b P.f., jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się. Gdyby zatem racjonalny prawodawca nie chciał uniemożliwić składania wniosków o wygaszenie udzielonego zezwolenia w przypadku stwierdzonego naruszenia prawa przez zezwoleniobiorcę, wówczas nie ustanawiałby swoistego nakazu powstrzymania się od rozpoznania takiego wniosku do czasu wydania merytorycznej decyzji, albowiem zezwoleniobiorca zawsze mógłby, po wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, wystąpić do organu o jego wygaszenie, co oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia.

27 Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.