Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II GSK 1911/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II GSK 1911/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Straży Miejskiej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2509/10 w sprawie ze skargi Straży Miejskiej Miasta [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2509/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Straży Miejskiej [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o zwrocie Straży Miejskiej [...] tytułów wykonawczych wystawionych wobec B. B.

3 Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i oceną prawną przyjętą przez organy administracji. Organy te ustaliły, że w dniu [...] maja 2010 r. Straż Miejska [...] wystawiła wobec B. B. tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...], obejmujące należność z tytułu kar porządkowych w łącznej wysokości 550 zł nałożonych na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) za nieusprawiedliwione niestawiennictwo świadka na wezwanie organu w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Organ egzekucyjny uznał, że wspomniane tytuły wykonawcze nie spełniały wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W tytułach tych wadliwie oznaczono bowiem wierzyciela, wskazując Straż Miejską [...]. Powołując się na art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), organy egzekucyjne stwierdziły, że straż miejska to jednostka organizacyjna, której działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta miasta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności służbowa podległość komendanta straży prezydentowi miasta, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta. Oznaczało to – w ocenie organów egzekucyjnych – że straż miejska nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wierzycielem tym jest natomiast prezydent miasta. Wobec tego tytuły wykonawcze zostały zwrócone Straży Miejskiej [...] na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a.

4 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszały przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd oddalił skargę Straży Miejskiej, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

5 Powołując się na przepisy art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 1, art. 29 § 1 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że tytuł wykonawczy jest wystawiany przez wierzyciela i winien zawierać oznaczenie wierzyciela. Natomiast w sytuacji, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 (między innymi w zakresie oznaczenia wierzyciela), to organ egzekucyjny zwraca ten tytuł wykonawczy.

6 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych wskazuje, że straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, prezydent zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym, jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. Oznacza to, że straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Funkcjonariusz tej straży - nakładając karę porządkową, o której mowa w art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży, to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a zatem nie jest także wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Wierzycielem w rozumieniu tego przepisu jest właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu, organem tym (a więc i wierzycielem) jest prezydent miasta i to on jest uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Skoro zatem tytuły wykonawcze z dnia [...] maja 2010 r. nie zostały wystawione przez wierzyciela, ani nie zawierały prawidłowego oznaczenia wierzyciela, to organy administracji prawidłowo zwróciły te tytuły.

7 Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Straż Miejska [...], wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje.

8 Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

9 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, polegające na błędnej wykładni tego przepisu, czego rezultatem było uznanie, że Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych opiewających na nałożone przez Straż Miejską [...] kary porządkowe,

10 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

11 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 1a pkt 13, art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, że Straż Miejska [...] nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w konsekwencji wystawione tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów formalnych z art. 29 § 2 u.p.e.a.,

12 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniającym jego uchylenie, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez organy podatkowe stanu faktycznego w sprawie.

13 W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła między innymi, że wprawdzie co do zasady Straż Miejska (jako jednostka organizacyjna gminy) wykonuje swoje zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta, jednakże przy wykonywaniu postanowień Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia Straż Miejską należy uznać za samodzielny organ, wykonujący w tym zakresie działania nie na podstawie upoważnienia Prezydenta, lecz jako "organ dokonujący czynności wyjaśniających". W stanie faktycznym niniejszej sprawy Komendant Staży Miejskiej (działający w imieniu Straży) był zatem wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułów wykonawczych z tytułu nakładanych kar porządkowych i wnioskowania – jako wierzyciel – o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

15 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.

16 W pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, bowiem zarzut ten dotyczy wadliwej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładni przepisów prawa materialnego, na skutek której Sąd błędnie uznał, że Straż Miejska [...] nie jest wierzycielem w postepowaniu egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., co miało wpływ na naruszenie przepisów postępowania.

17 Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych, czego rezultatem było uznanie, że Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych opiewających na nałożone przez Straż Miejską [...] kary porządkowe. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut stwierdził, że straż gminna, wykonując postanowienia ustawy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, powinna być uznana za samodzielny organ, uprawniony do tego ustawą. Taki status ma wynikać z przepisów art. 49 i 51 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

18 Zarzut ten jest niezasadny. Status straży gminnej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności z tytułu kar porządkowych, nałożonych na podstawie art. 49 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, wymaga oceny w dwu aspektach – pierwszym, odnoszącym się do kwestii ustrojowych samorządu terytorialnego oraz drugim – uwzględniającym rolę straży gminnej jako organu procesowego, który dokonuje czynności wyjaśniających na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

19 Jeśli chodzi o pierwszy aspekt, to problematyka ta była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wystarczy w tym zakresie odwołać się do poglądów wyrażonych w kilku orzeczeniach NSA. W postanowieniu z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt II FW 2/07) NSA wyraził pogląd, że prezydent miasta organem właściwym dla określania i pobierania należności pieniężnych wynikających z mandatów karnych (kredytowych) wystawianych przez strażników straży miejskiej tego miasta. Zdaniem NSA dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowe jest ustalenie, czy wystawiający mandat strażnik miejski działa z upoważnienia prezydenta miasta, czy też nie, a więc, czy funkcjonariusz taki wykonuje powierzone mu zadania w ramach jednostki organizacyjnej niezależnej od powyższego organu samorządowego, czy też realizuje w powyższym zakresie kompetencje prezydenta, w szczególności w ramach wewnętrznej dekoncentracji zadań i kompetencji aparatu pomocniczego tego organu. NSA uznał, że jakkolwiek straż miejska to jednostka organizacyjna miasta o szczególnym charakterze, jednakże jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta (aparatu pomocniczego prezydenta). W konsekwencji NSA stwierdził, że mandat karny wystawiany jest przez strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta, w wykonaniu jego kompetencji i to prezydent jest właściwy w zakresie określania, pobierania i egzekwowania należności pieniężnej z tego tytułu. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w innych orzeczeniach (zob. np.: postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II GSK 1314/10).

20 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach NSA, co oznacza, że dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego pozostaje koniecznym ustalenie, czy zasada działania strażnika straży miejskiej z upoważnienia prezydenta i w wykonaniu jego kompetencji znajduje wyjątek wskazany w skardze kasacyjnej.

21 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wyjątek nie ma jednak miejsca. Zgodnie z przepisem art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, środki przymusu, o których mowa w art. 49 i 50 tego kodeksu, stosuje sąd właściwy do rozpoznania sprawy, a w toku czynności wyjaśniających także prokurator, jeżeli prowadzi te czynności. W toku czynności wyjaśniających, prowadzonych przez organ inny niż prokurator, środki przymusu, o których mowa w art. 50 § 1, stosuje sąd właściwy do rozpoznania sprawy na wniosek organu dokonującego tych czynności, a pozostałe środki przymusu - organ dokonujący czynności wyjaśniających. W świetle przepisu art. 51 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oczywiste jest uprawnienie procesowe straży gminnej – jako organu dokonującego czynności wyjaśniających – do stosowania środków przymusu na zasadach tam określonych, co jednak pozostaje bez wpływu na to, że owe środki stosowane są w postępowaniu prowadzonym z upoważnienia prezydenta miasta i w wykonaniu jego kompetencji. Podkreślić należy, że nieuprawniona jest teza autora skargi kasacyjnej, jakoby z norm procesowych (art. 49 i 51 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia) można wywieść normę – w istocie ustrojową – statuującą samodzielność straży gminnej jako organu administracji publicznej, skoro ustawodawca jednoznaczne określił status straży gminnej jako jednostki organizacyjnej gminy (art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych).

22 Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powodujących konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro nie stwierdził, aby organ odwoławczy naruszył art. 1a pkt 13, art. 26 § 5, art. 27 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a.

23 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.