Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 1847/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 1847/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 92/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 92/15, oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzją z [...] października 2009 r. (nr [...]), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnobrzegu przyznał W. P. (mężowi skarżącej) pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 w łącznej kwocie 864,57 zł. Decyzja została podjęta przez córkę W. P. – M. K.. W toku postępowania wszczętego z powodu rozbieżności pomiędzy powierzchnią, do której przyznano płatność, organ ustalił, że W. P. zmarł w dniu [...] września 2009 r.

4 M. P. [...] listopada 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Tarnobrzegu oświadczenie, że pobrała dopłatę unijną na dofinansowanie gospodarstwa rolnego na rok 2009, o którą wnioskował jej mąż. Dalej podała, że mąż zmarł we wrześniu 2009 r., a przyznana dopłata została przelana na ich wspólny rachunek bankowy. Wskazała przy tym, że nie miała świadomości, że należy zgłosić śmierć męża.

5 Wobec powyższego organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r., (kolejna decyzja w sprawie, pierwsza z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylona przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z przyczyn proceduralnych) ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 864,57 zł.

6 M. P. złożyła odwołanie.

7 Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnobrzegu z [...] września 2014 r., o ustaleniu M. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 864,57 zł.

8 W uzasadnieniu organ podał, że podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranej jest art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej: ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Kwota należności przekracza określoną w art. 28a ustawy z dnia [...] marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) - 100 euro umożliwiająca odstąpienie od "odzyskania".

9 Organ odnosząc się do zarzutu, że skarżącej jako spadkobierczyni przysługiwało prawo do płatności, uznał, że producentem któremu nadano numer ewidencyjny był mąż skarżącej. Tym samym tylko mąż jest stroną postępowania w przedmiocie płatności, niezależnie od tego, że dotyczą one gruntów rolnych wchodzących w skład majątku wspólnego współwłaścicieli lub małżonków i odnoszą skutek wobec pozostałych współwłaścicieli czy małżonka. W rozpoznawanej sprawie w formularzu wniosku o przyznanie płatności zawierającym w części III rubryki: imię i nazwisko, PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nieposiadających obywatelstwa polskiego, wpisano: W. P.. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że osoba ta była wnioskodawcą oraz stroną indywidualnego postępowania administracyjnego. Również podpis w rubryce nr XI złożył W. P., ze wskazaniem daty [...] kwietnia 2009 r.

10 W ocenie organu odwoławczego fakt, że wnioskodawca zmarł przed wydaniem decyzji oznaczało, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.). W związku z powyższym, postępowanie administracyjne z wniosku W. P. stało się bezprzedmiotowe, a środki finansowe przyznane na mocy tej decyzji stanowią płatności nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi na mocy art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

11 Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013: w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który zgodnie z § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takiego wniosku nie złożyła.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził przede wszystkim, że stan faktyczny sprawy w zasadzie jest bezsporny.

13 Przechodząc do omówienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podniósł, że na gruncie prawa krajowego zwrot kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonuje się w oparciu o art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przy czym ustawą z dnia 14 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono m. in. art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (ustawa weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2014 r.).

14 Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

15 Sąd nie miał też wątpliwości, że kwota przyznanej płatności została pobrana nienależnie. Zarówno decyzja jak i wypłata została dokonana już po śmierci wnioskodawcy, a skarżąca pobierając dopłaty ze wspólnego konta nie miała do tego żadnej podstawy prawnej.

16 Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej, zgodnie z którym prawo do dopłaty przysługuje jej na podstawie stwierdzonego prawa do spadku po wnioskodawcy. W tym zakresie WSA podniósł, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 40 poz. 329) przewiduje tryb przyznania dopłat na wypadek śmierci. Zgodnie z rozporządzeniem po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, prawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym.

17 Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła, a określony termin upłynął bezskutecznie.

18 Regulacja § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

19 Niespełnienie powyższych wymogów nakazuje zdaniem WSA przyjąć, że pobrane przez M. P. świadczenie było nienależne i jako takie podlega zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

20 M. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania a także o zasądzenie kosztów postępowania.

21 Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że M. P. jest stroną niniejszego postępowania.

22 W uzasadnieniu zarzutu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że kompetencje decyzyjne określone w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wystarczają Agencji do egzekwowania we własnym zakresie zwrotu środków publicznych. W sprawie nie chodzi więc o samo stwierdzenie, czy płatności są nienależnie pobrane i powinny być zwrócone, lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej. Uznać zatem należy - zdaniem autora skargi kasacyjnej - że M. P. nie może być stroną niniejszego postępowania, a wszelkie decyzje wydane w sprawie są nieważne.

23 W piśmie procesowym z [...] października 2015 r. autor skargi dodatkowo zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie stosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

25 Podstawa, na której oparto skargę kasacyjną i która wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy, na zasadzie określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a., nie jest usprawiedliwiona.

26 Jedyny zarzut postawiony Sądowi pierwszej instancji dotyczy naruszenia art. 28 k.p.a.

27 Zarzut ten nie może być uznany za trafny.

28 W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

29 W orzecznictwie i doktrynie zasadnie podnosi się, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania prawa lub obowiązku obywatela. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; LEX/el., 2016; komentarz do art. 28, teza 2 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

30 W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza sporem było, że skarżąca pobrała płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, o którą wystąpił jej mąż, przy czym wydanie decyzji a następnie wypłata płatności miały miejsce po śmierci wnioskodawcy. Skarżąca pobierając płatność nie miała ku temu żadnej podstawy prawnej.

31 Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd organu, że przepisem regulującym sposób załatwienia sprawy i stanowiącym podstawę prawną jej rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stanowi on, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

32 Wskazano nadto, że na mocy art. 29 ust. 1a powołanej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W świetle tej regulacji - jak wywiedziono - nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej strona postępowania o przyznanie płatności. Wcześniejsza rozbieżność, która występowała w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, na którą powoływała się skarżąca w piśmie z [...] października 2015 r., straciła zatem na aktualności.

33 Skarga kasacyjna nie kwestionuje bowiem wykładni ani zasadności zastosowania w sprawie powołanych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stanowiących materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji.

34 Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie można skutecznie zakwestionować statusu strony postępowania wyłącznie zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a., bez podważenia istnienia i zasadności zastosowania normy prawnej, z której wywiedziono podstawę do sformułowania obowiązku skarżącej.

35 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.