Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2015 r., II GSK 1796/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2015 r., II GSK 1796/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło –Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2592/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2592/13, w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 [...] (dalej: strona lub skarżący) w dniu [...] maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 250,97 ha.

6 W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. stwierdził przekroczenie powierzchni działki ewidencyjnej nr 251. Powyższe z tego względu, że strona zadeklarowała we wniosku dla tej działki powierzchnię 60,11 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona wynikająca z wykorzystania funkcjonalności powierzchni udowodnionej wynosi 60,01 ha.

7 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] listopada 2009 r. stronie przyznał płatności w kwocie [...] zł do powierzchni stwierdzonej, która wynosi 250,87 ha.

8 W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Słupcy z dnia 20 listopada 2009 r., o przyznaniu płatności ONW.

9 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, błędnie ustalono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) kwalifikująca się do płatności wynosi 250,87 ha. Nieprawidłowości dotyczą działki ewidencyjnej nr [...], wobec której strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 87,19 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wyniosła 79,41 ha. W związku z tym zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nastąpiło w toku czynności zmierzających do wydania decyzji, co skutkowało tym, iż sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu faktycznego.

10 Orzekając na skutek odwołania strony Prezes ARMiR decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatności ONW.

11 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. Nr 173 dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Powyższe z tego względu, że przyznając stronie płatności ONW na rok 2009, w tym do powierzchni działki ewidencyjnych nr 348, organ nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). Ponadto organ I instancji nie wskazał błędów w ustaleniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działkach nr 173/1 oraz 251. Na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 173/1 strona zadeklarowała powierzchnię wynoszącą 37,15 ha, podczas gdy maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla tej działki wynosił 26,09 ha. Z kolei na działce nr 251 Strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 60,11 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce wynosił 60,12 ha, a w decyzji z [...] listopada 2009 r. przyznano płatność do powierzchni 60, 01 ha.

12 Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydana [...] listopada 2009 r. i przyznająca płatności ONW rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. uwzględnił skargę strony na ww. decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., i uchylił zaskarżoną decyzję.

14 Według Sądu I instancji istota sporu dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

15 Sąd i instancji podkreślił, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

16 Zdaniem WSA, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2009 r. nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustawodawca zmodyfikował wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Z treść art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Tym samym zgodność między działkami zadeklarowanymi, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99; dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009) stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu naruszenie przepisów procedury, w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowił zaś rażącego naruszenia prawa.

17 W ocenie WSA, z uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych, ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności. Jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku, której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do płatności na obszarze ONW równą 250,87 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. W związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 organ decyzją tą przyznał płatność do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do jednolitej płatności obszarowej wynoszącej 250,97 ha. Powyższe oznacza, iż strona miała uzasadnione podstawy, aby uznać, iż decyzja mocą, której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku, którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności.

18 Obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Wskazana wyżej zasada winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Przy tym uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes ARMiR podniósł (str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR nie wskazał, iż organ w decyzji, której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 173/1, który wynosił (na tej działce) 26,09 ha oraz na działce nr 251. W przypadku działki nr 251 wyjaśniono, że strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 60,11 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce była większa.

19 Sąd I instancji podkreślił, że rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale w trybie zwykłym.

20 Zdaniem WSA ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek strony o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tej decyzji strona uzyskała płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Tym samym ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich.

21 II

22 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi [...]. Względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

23 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

24 Argumentację na poparcie zarzutów Prezes ARMiR przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

25 [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

III

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

29 Przed dokonaniem oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej - z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa".

30 Nie ulega wątpliwości, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 802/11). Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237).

31 Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).

32 Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

33 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję.

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez skarżący kasacyjnie organ istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.

35 Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

36 Otóż, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia przez organ I instancji wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego przede wszystkim na działce ewidencyjnej nr 348 – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Prezes ARiMR podkreślił, że Dyrektor nie wskazał błędów w ustaleniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawnionego do płatności na działach nr 173/1 oraz nr 251. Ponadto, Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., należy wskazać, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez [...] we wniosku a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych.

37 Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybień w zakresie przepisów prawa materialnego. Jednakże tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

38 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

39 Przede wszystkim zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

40 Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.

41 Z kolei z treści art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 950/12). Natomiast wskazany w petitum skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).

42 Wymaga jednak podkreślenia, że brak uwzględnienia przez organ ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13). W konsekwencji, ewentualna wadliwość ustaleń organu w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

43 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było jednolicie w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12; z dnia 3 czerwca2014 r., sygn. akt II GSK 701/13).

44 Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.