Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 1778/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 1778/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2785/13 w sprawie ze skargi Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Z. N. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2785/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. Z. N. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

4 Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na nieuzyskanie przez skarżącą pozytywnej oceny z kolokwium po drugim roku aplikacji notarialnej, co jest równoznaczne z niewykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Po rozpoznaniu zażalenia Z. N. na powyższą uchwałę Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymała ją w mocy.

5 Następnie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Z. N. ponownie zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Organ po rozpoznaniu wniosku uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie odmówił wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści.

6 Po rozpoznaniu zażalenia Z. N. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji.

7 W uzasadnieniu uchwały organ odwoławczy podniósł, że skarżąca w tym samym stanie faktycznym po raz drugi wystąpiła o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Natomiast zgodnie z obowiązującą w prawie polskim zasadą ne bis in idem niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie i w rezultacie takie postępowanie jest od samego początku bezprzedmiotowe.

8 Na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podkreślając, że spełnia warunki niezbędne do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

9 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę ją poprzedzającą.

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Ponadto Sąd uznał, że organ dopuścił się obrazy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie pobieżnej oceny zgromadzonych dowodów, bez wyraźnego określenia przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

11 W ocenie Sądu I instancji, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc waloru res iudicata, bowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści.

12 Z powyższego wynika, zdaniem Sądu I instancji, że okoliczność podjęcia ostatecznej uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie niweczy możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

13 Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

14 Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca, domagając się wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, powołała się na nowe, istotne okoliczności i dowody, a także na zmianę stanu prawnego w zakresie możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449).

15 Sąd stwierdził ponadto, że nie przesądza o zaistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

16 Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2785/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

17 Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

18 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu, że sprawa z wniosku tej samej osoby została już przez organ rozpoznana w takich samych okolicznościach faktycznych,

19 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. skutkujące błędnym przyjęciem, że organ ten nie rozpoznał merytorycznie wniosku Z. N.,

20 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W. oraz poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Krajowej Rady Notarialnej co do dalszego postępowania w sprawie.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, ponieważ wszelkie okoliczności, badane podczas postępowania z wniosku o wydanie zaświadczenia, które dotyczyły aplikantki w czasie rozpatrywania jej wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. oraz te, które były badane w postępowaniu z wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. nie uległy zmianie. Samo stwierdzenie przez skarżącą, że zmieniły się okoliczności faktyczne nie przesądza o konieczności wydania zaświadczenia lub uchwały o odmowie jego wydania. Konieczne jest bowiem wykazanie, że doszło do zmiany okoliczności, które mają znaczenie dla tego postępowania, te natomiast nie uległy zmianie.

22 Zdaniem organu, nie istniała także podstawa do przyjęcia, jakoby doszło do zmiany okoliczności prawnych. Uchylenie w dniu 19 grudnia 2012 r. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczącego fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych nie wpływa na fakt, że w czasie gdy aplikantka przystępowała do zorganizowanych kolokwiów przepis ten funkcjonował w systemie prawnym ze wszystkimi jego konsekwencjami. Późniejsze uchylenie przepisu jest irrelewantne dla rozpoznawanej sprawy.

23 Ponadto organ zauważył, że Sąd I instancji uchylił także uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd nie różnicował działania Rady Izby Notarialnej w W. oraz Krajowej Rady Notarialnej, tak jakby oba podmioty przyjęły, iż zachodzi przesłanka zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia sprawy. Tymczasem Rada Izby Notarialnej w W. dokonała szczegółowej analizy wniosku skarżącej, wydając uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Brak więc jakiegokolwiek uzasadnienia dla uchylenia uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z powodu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

24 Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanął na stanowisku, że Rada nie miała podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ponownego wniosku o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, ponieważ rozpoznanie tego ponownego wniosku nie było bezprzedmiotowe. Sąd oparł się w tym względzie na wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10 i uznał, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie ma zastosowania do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, co nie oznacza, że strona może "skutecznie ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów". Sąd przyznał zatem, że w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Tym samym Sąd chcąc, nie chcąc opowiedział się za obowiązywaniem zasady powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Granice powagi rzeczy osądzonej zakreśla bowiem tożsamość sprawy. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia. Ostateczne rozstrzygnięcie ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

27 Sąd I instancji zakwestionował jednak zaskarżone postanowienie uznając, że to postanowienie nie zostało wydane w sprawie tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą poprzednim postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. To stanowisko Sądu jest oczywiście błędne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obie sprawy (obecna i poprzednia) są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Aplikantka Z. N. zwracała się dwukrotnie o wydanie zaświadczenia do tego samego podmiotu - Rady Izby Notarialnej w W. Przedmiotem jej żądania były zaświadczenia tej samej treści, mające potwierdzić ukończenie tej samej aplikacji notarialnej, odbywanej w tym samym czasie i w tej samej izbie notarialnej. Sąd bezzasadnie przyjął, że ma do czynienia z nową sprawą przez to, że w sprawie obecnie rozpatrywanej nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych. Za taką zmianę uznał fakt ponownego zorganizowania egzaminu notarialnego i uchylenie § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Sąd nie zauważył jednak, że te okoliczności nastąpiły po okresie (po zakończeniu aplikacji notarialnej, rozpoczętej przez Z. N. 1 stycznia 2010 r.) objętym żądaniem wydania zaświadczenia. Co oczywiste, wnioskująca ponownie o wydanie zaświadczenia domagała się zaświadczenia potwierdzającego odbycie tej samej aplikacji, na którą uczęszczała przez okres 2 lat i 6 miesięcy, począwszy od 1 stycznia 2010 r., nie zaś aplikacji odbywanej w późniejszym okresie, po uchyleniu § 13 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Już zatem tylko na marginesie można dodać, że warunek uzależniający odbycie aplikacji od zaliczenia przez aplikanta kolokwiów przewidzianych programem aplikacji miał swoje umocowanie prawne w uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, podjętej na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie § 13 wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.

28 Zarzuty skargi kasacyjnej są więc uzasadnione. Wnoszący skargę kasacyjną ma rację co do tego, że przedstawione przez Sąd I instancji okoliczności nie stanowią zmiany okoliczności uzasadniającej ponowne domaganie się wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W konsekwencji zasadny jest również zarzut, że Sąd bezpodstawnie przyjął, iż Krajowa Rada Notarialna naruszyła przepisy art. 138 § 1 i art. 105 k.p.a.

29 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzekł jak w sentencji.