Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1773/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1773/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/12 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę J. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu na uprawnienia budowlane.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 skarżący wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowanie i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

5 Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ odmówił skarżącemu nadania uprawnień we wnioskowanym zakresie, podnosząc, że będąc związanym zakresem wniosku organ mógł go uwzględnić jedynie w przypadku spełniania przez skarżącego warunków do nadania uprawnień budowlanych do kierowania i projektowania. Pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanki do dopuszczenia do egzaminu w zakresie kierowania robotami budowlanymi to nie spełniał on przesłanki w zakresie nadania mu uprawnień do projektowania. Taki stan sprawy obligował organ do negatywnego rozpoznania wniosku w całości.

6 Objętą skargą decyzją Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uchyliła decyzję organu I instancji w części odmawiającej skarżącemu nadania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i orzekła w tym zakresie dopuszczając skarżącego do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. W odniesieniu do nadania skarżącemu uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie uzyskał wcześniej uprawnień do projektowania w zakresie ograniczonym w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, a jedynie posiadał uprawnienia w specjalności architektonicznej, które nie są tożsame ze specjalnością konstrukcyjno – budowlaną. Organ wskazał również, że skarżący w odniesieniu do tej części wniosku nie mógł skorzystać z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "prawo budowlane") i musi odbyć oraz w sposób prawidłowy udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu wywiedzionej od tej decyzji skargi, wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. uchylił tę decyzję stwierdzając, że naruszała ona art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), albowiem uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji i rozstrzygając sprawę w części przez dopuszczenie skarżącego do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w zakresie dotyczącym nadania uprawnień budowlanych do projektowania mimo, że decyzja organu I instancji rozstrzygała o obu uprawnieniach i była kwestionowana przez skarżącego w całości. Wyrok ten, mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, został uchylony zaś sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, iż w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu I instancji będzie nadal obowiązywała.

8 Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że wobec nie kwestionowania przez skarżącego decyzji w zakresie dopuszczenia go do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń (...), wywiedziona przez niego skarga nie dotyczy tej części zaskarżonej decyzji.

9 W odniesieniu do rozstrzygnięcia w zakresie nadania skarżącemu uprawnień do projektowania, Sąd I instancji podzielił zarówno ustalenia jak i ocenę dokonaną przez organ odwoławczy. Wskazał, że skarżący nie posiadał wcześniej nabytych uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Posiadał on natomiast uprawnienia w specjalności architektonicznej, która nie jest tożsama ze specjalnością konstrukcyjno – budowlaną. Wobec tego skarżący powinien odbyć i udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie tej ustawy. Sąd I instancji wskazała, że istotne znaczenie miały przesłanki materialne, do których zalicza się wymóg odbycia praktyki po ukończeniu studiów. Wobec faktu uzyskania przez skarżącego tytułu magistra inżyniera w 2009 roku jego praktyka projektowa powinna, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm., dalej: "rozporządzenie MTiB z 28 kwietnia 2006 r."), przypadać na okres po 1 stycznia 1995 r. Praktyka odbyta po tej dacie musi być udokumentowana w książce praktyki zawodowej. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie udokumentował praktyki w książce praktyki zawodowej i z tego względu powołane przez niego doświadczenie zawodowe nie mogło być uznane za praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy prawo budowlane. W konsekwencji organ, zdaniem Sądu, prawidłowo uznał, że skarżący nie spełniał warunków do dopuszczenia go do egzaminu na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

10 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

11 Skargą kasacyjną J. R. zaskarżył wyrok Sąd I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

12 I.przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

13 1. art. 141 § 4, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi pomimo naruszenia przez organy art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu istoty sprawy w zakresie odbytej przez skarżącego praktyki zawodowej przed 1 stycznia 1995 r. a jedynie rozpatrzenie możliwości odbycia praktyki po dniu 1 stycznia 1995 r.;

14 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd od rozpatrzenia podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego zaliczenia praktyki zawodowej odbytej przed 1 stycznia 1995 r., a jedynie rozważenia możliwości odbycia praktyki po dniu 1 stycznia 1995 r.;

15 II. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

16 1. art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że przepis § 3 rozporządzenia MTiB z 28 kwietnia 2006 r. wyklucza uznanie za właściwą do uzyskania uprawnień budowlanych praktyki odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r. ze względu na późniejsze uzyskanie przez skarżącego wykształcenia magisterskiego;

17 2. art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przepis § 28 pkt 1 rozporządzenia MTiB z 28 kwietnia 2006 r. nie ma zastosowania w sprawie;

18 3. art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego przez błędne uznanie, ze przepis § 28 rozporządzenia MTiB z 28 kwietnia 2006 r. nie ma zastosowania w sprawie, co skutkuje koniecznością udokumentowania praktyki odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r. w formie książki praktyki zawodowej;

19 4. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady nieretroakcji prawa.

20 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

21 W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2014 r. (wpływ do NSA w dniu 17 lutego 2014 r.) organ – Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej, 2) obciążenie skarżącej strony kosztami zastępstwa procesowego, 3) usprawiedliwienie nieobecności pełnomocnika organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W piśmie tym organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

24 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

25 Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

26 Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

27 Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

28 Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia tych przepisów, jest nieuzasadniony. Zgodnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

29 Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

30 - ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

31 - ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

32 - ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki: Postępowanie cywilne. Zarys wykładu. Warszawa 2003, s. 282).

33 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński: Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010).

34 Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1830/12).

35 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3 (36), poz. 39). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

36 Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wskazane wyżej wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ rozpatrzyły kwestię odbytej przez skarżącego praktyki zawodowej przed 1 stycznia 1995 r., stwierdzając, iż: "Praktyka ta, wbrew twierdzeniom strony, musi spełniać warunki przewidziane w obecnie obowiązujących przepisach prawa. Skarżący ubiega się obecnie o uprawnienia budowlane do projektowania, stąd też do jego wniosku będą miały zastosowanie obowiązujące przepisy prawa. Zastosowanie tychże przepisów oznacza, że kryterium oceny praktyki tak pod względem formy jak i treści, będą stanowić przesłanki określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. W żadnym przypadku ocena nie może odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w latach 1975-1994, które utraciły moc obowiązującą. W tym kontekście istotne znaczenie mają przesłanki materialne. Do nich należy zaliczyć m.in. wymóg odbycia praktyki po ukończeniu studiów. Obecnie warunek ten został określony w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., wcześniej zaś w § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Ponieważ skarżący uzyskał tytuł magistra inżyniera w 2009 r., jego praktyka projektowa – stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa – powinna przypadać na okres po 1 stycznia 1995 r. Praktyka odbyta po 1 stycznia 1995 r. musi być dokumentowana w książce praktyki zawodowej, i to niezależnie, które z w/w rozporządzeń będzie stanowić materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia. Wszystkie w/w akty wykonawcze nakładały obowiązek dokumentowania praktyki odbywanej po 1 stycznia 1995 r. w drodze książki praktyki zawodowej." (s. 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Fakt, iż z wnioskami do jakich doszedł Sąd I instancji skarżący się nie zgadza nie stanowi o nierozpatrzeniu przez ten Sąd przedmiotowego zarzutu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi pomimo naruszenia przez organy art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Organ w tej sprawie stosując art. 104 § 1 k.p.a. wydał decyzję, a decyzja ta zawiera wszystkie wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.).

37 Pomieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. także należy uznać za nie znajdujący uzasadnienia. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Stanowi on, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony.

38 Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż sprowadzają się one w istocie do zarzutu błędnej wykładni art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego poprzez uznanie, że § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wyklucza uznanie za właściwą do uzyskania uprawnień budowlanych praktykę odbytą przed dniem 1 stycznia 1995 r. i do zarzutu, iż nie ma zastosowania w tej sprawie § 28 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Zarzutów tych Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. Prawidłowo uznały organy administracji w tej sprawie, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, iż stosownie do art. 14 ust. 3 pkt 1 lit.b) Prawa budowlanego uzyskanie uprawnień budowlanych, o których mowa w ust. 1 wymaga odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów. Stosownie do ust. 4 art. 14 Prawa budowlanego: "Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju." Zgodnie z treścią ust. 5 art. 14 ustawy Prawo budowlane: "Do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w tej specjalności, nie stosuje się przepisów ust. 3 pkt 1 lit. b i c lub ust. 3 pkt 3 lit. b." W przypadku skarżącego nie posiada on wcześniej uzyskanych uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W związku z tym nie może skorzystać z dobrodziejstwa art. 14 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, a zatem musi odbyć i prawidłowo udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów. Stosownie do regulacji zawartej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. : "Praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego." Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie miały przesłanki materialne, do których zalicza się wymóg odbycia praktyki po ukończeniu studiów. Wobec faktu uzyskania przez skarżącego tytułu inżyniera w 2000 r., a magistra inżyniera w 2009 r. jego praktyka projektowa powinna, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przypadać na okres po 1 stycznia 1995 r. Praktyka odbyta po tej dacie musi być udokumentowana w książce praktyki zawodowej. Sąd I instancji stwierdził zasadnie, że skarżący nie udokumentował praktyki w książce praktyki zawodowej i z tego względu powołane przez niego doświadczenie zawodowe nie mogło być uznane za praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w rozumieniu art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uznał, przychylając się do stanowiska organu, że skarżący nie spełniał warunków do dopuszczenia go do egzaminu na uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej.

39 Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy w tej sprawie właściwie zastosowały wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i dokonały ich prawidłowej wykładni.

40 Nie ma racji także skarżący kasacyjnie, iż w tej sprawie znajdzie zastosowanie § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., który stanowi, że: " Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.", ponieważ sprawa, której dotyczy przedmiotowe postępowanie została wszczęta wnioskiem strony z dnia 5 sierpnia 2009 r. Rację ma organ stwierdzając, że: "Nie ma prawnych możliwości uznania jakiejkolwiek daty rozpoczęcia praktyki zawodowej za datę wszczęcia postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych. (...). Rozpoczęcie praktyki zawodowej jest czynnością faktyczną i nie powoduje wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego." (s. 3 pisma organu z dnia 14 lutego 2014 r.).

41 Konkludując - Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także w tej sprawie naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP, co zarzucono w kasacji, ponieważ nie doszło w niej do naruszenia zasad: zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych oraz zasady nieretroakcji prawa.

42 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ ten wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt I FSK 494/07, Lex nr 467007).