Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., II GSK 1766/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., II GSK 1766/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1726/16 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę w całości; 3. zasądza od P. L. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1726/16 po rozpoznaniu skargi P. L. (dalej: wnioskodawca, kandydat, skarżący) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (w skrócie: Minister, MS) z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (w skrócie: Prezydium NRA, PNRA) z [...] kwietnia 2016 r. i uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. (w skrócie: ORA) z [...] września 2015 r., a także zasądził od MS na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Wnioskodawca, w oparciu o art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: p.o.a.) pismem z [...] lipca 2015 r. wystąpił do ORA o wpisanie go na listę adwokatów.

5 ORA uchwałą z [...] września 2015 r. odmówiła wpisu na listę adwokatów. Wyszczególniła przesłanki niezbędne do uzyskania wpisu na listę adwokatów, które spełniał wnioskodawca. Jednakże, zdaniem ORA, wnioskodawca nie spełniał kryterium rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, gdyż nie posiadał zamiaru zaprzestania wykonywania zawodu komornika. Tym samym skarżący nie spełniał kryterium przewidzianego w art. 65 pkt 1 p.o.a. Zdaniem ORA wykonywanie zawodu komornika uniemożliwia jednoczesne wykonywanie zawodu adwokata.

6 Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Prezydium NRA uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORA. W ocenie Prezydium NRA intencją ustawodawcy był bezwzględny zakaz łączenia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości z jednoczesnym pozostawaniem na liście adwokatów.

7 Od uchwały Prezydium NRA kandydat odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, podnosząc zarzut naruszenia art. 65 pkt 1 - 3, art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 68 ust. 4 p.o.a.

8 Minister powołaną decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy obie uchwały: zaskarżoną Prezydium NRA oraz wcześniejszą uchwałę ORA. Uznał, że pomimo spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych (formalnych) warunków wpisu, nie było podstaw do dokonania wpisu na listę adwokatów. Zachodziła negatywna przesłanka w postaci braku rękojmi do wykonywania zawodu adwokata wobec pełnienia przez wnioskodawcę funkcji komornika sądowego. Minister uważał, że odmowa wpisu znajduje potwierdzenie w regulacjach prawnych samorządu adwokackiego (Kodeks etyki).

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) opisanym wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone trzy decyzje: Ministra oraz dwie- organów samorządu adwokackiego.

10 Przytoczył przepisy p.o.a. regulujące kryteria, które musi spełnić ubiegający się o wpis na listę adwokatów (art. 66 ust. 1, art. 65 pkt 1 – 3 p.o.a.) oraz tryb rozpoznawania wniosku o wspomniany wpis (art. 68 ust. 2 i ust. 4-6b p.o.a. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, opubl.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), zaznaczając, że okręgowa rada adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 65 pkt 1-3 p.o.a.

11 Sąd zauważył, że Minister, jak organy samorządu adwokackiego, uznał, że odmowę wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów uzasadniały art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa przesłanki wpisu na listę adwokatów bez odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osób, które przez okres co najmniej 3 lat, m.in. wykonywały zawód komornika. Natomiast art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. przewiduje skreślenie adwokata z listy w wypadku objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza.

12 Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanki nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata określa cyt. art. 65 p.o.a. z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2 tego aktu. Przepisy te wyczerpują także w całości przesłanki stanowiące podstawę wpisu na listę. Wpis na listę adwokatów jest elementem niezbędnym, ale niewystarczającym do rozpoczęcia wykonywania zawodu adwokata. Przed rozpoczęciem wykonywania czynności zawodowych adwokat zobligowany jest na mocy art. 5 p.o.a., złożyć ślubowanie, a ponadto, co ma decydujące znaczenie, wyznaczyć siedzibę zawodową i zawiadomić o tym właściwą radę adwokacką w terminie określonym w art. 70 p.o.a. Zatem, w opinii WSA, ustawodawca w ustawie – Prawo o adwokaturze wyraźnie odróżnił dwie sytuacje dotyczące statusu adwokatów: pierwsza obejmuje nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, druga – wykonywanie tego zawodu. Stwierdził, że wpis na listę adwokatów nie uprawnia jeszcze do występowania w charakterze pełnomocnika. W tym celu niezbędne jest uzyskanie wpisu oraz podjęcie wykonywania zawodu (adwokat po uzyskaniu wpisu w trybie art. 70 p.o.a. wyznacza swoją siedzibę zawodową i zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką nie później niż w terminie 30 dni przed dniem wyznaczenia siedziby zawodowej).

13 Sąd I instancji podzielił pogląd, że regulacja prawna nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata nie obejmuje przesłanki ograniczającej prawo wystąpienia o dopuszczenie do zawodu przez osobę zajmującą dotychczas stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, czy w organach ścigania. Stanowiłoby to ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do wyboru zawodu, ustanowionego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, według którego każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a wyjątki określa ustawa.

14 Stąd według Sądu art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. nie może stanowić przesłanki ograniczającej możliwość dokonania wpisu na listę adwokatów osoby, która nadal wykonuje zawód komornika sądowego mimo że zawód ten istotnie należy do stanowisk w szeroko rozumianych organach wymiaru sprawiedliwości. Powołany przepis ma zastosowanie do osoby posiadającej już status adwokata, a nie do osoby, która dopiero ubiega się o wpis na listę adwokatów. Wpis na listę adwokatów nie stwarza bowiem obowiązku wykonywania zawodu adwokata. Sprawę wykonywania bądź niewykonywania zawodu adwokata ustawodawca pozostawił wyłącznie woli samego adwokata, nie wiążąc żadnych negatywnych skutków z faktem niepodjęcia w ogóle wykonywania tego zawodu. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. wprowadza więc jedynie zakaz łączenia czynnie wykonywanego zawodu adwokata z jednoczesnym obejmowaniem stanowisk (sprawowaniem funkcji) w organach wymiaru sprawiedliwości. Nie odnosi się natomiast do sytuacji osoby, która nabyła samo prawo do wykonywania zawodu adwokata. Powołanego przepisu nie można interpretować w ten sposób, że na jego podstawie jest dopuszczalne skreślenie z listy adwokatów osoby, która po uzyskaniu wpisu nadal pełni funkcję komornika sądowego, nie podejmując się wykonywania zawodu adwokata. Oznaczałoby to bowiem, w skrajnym przypadku, że skreślenie takiej osoby z listy adwokatów jest dopuszczalne tuż po wpisie na tę listę.

15 Zdaniem WSA restrykcyjną sankcję wynikającą z treści art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. należy odnosić do wykonywania zawodu adwokata i jednoczesnego pozostawania na stanowisku komornika sądowego. Natomiast nie można podzielić wykładni, która przyjmuje dopuszczalność pozbawienia praw nabytych przez wyprowadzenie rygorystycznych przesłanek, które nie zostały ustanowione wprost w przepisach prawa. Podjęcie przez komornika sądowego postępowania w sprawie nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata, nie stwarza po jego stronie obowiązku zrzeczenia się swojego dotychczasowego stanowiska. Ze względu na brak pewności nabycia prawa do wykonywania zawodu, którego źródłem jest rozstrzygnięcie okręgowej rady adwokackiej, nie jest wymagane zrzeczenie się stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, jeżeli przepis prawa takiej przesłanki wprost nie wprowadza, a takiego wymagania ustawodawca nie przewidział w ustawie – Prawo o adwokaturze.

16 Dla porównania WSA przywołał uregulowania ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637 z późn. zm.), jej art. 26, stanowiącego, że osoby, które wykonują zawód sędziego, prokuratora, notariusza, komornika, asesora sądowego, prokuratorskiego i notarialnego bądź odbywają aplikację sądową, prokuratorską lub notarialną, nie mogą jednocześnie zostać wpisane na listę radców prawnych ani wykonywać zawodu radcy prawnego.

17 Sąd I instancji przyjął, że skarżący, będący komornikiem sądowym, ubiega się jedynie o potwierdzenie nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata, ale go nie wykonuje (nie uzyskał wpisu na listę adwokatów, nie złożył ślubowania i nie wyznaczył siedziby zawodowej), a więc nie można było zastosować wobec niego sankcji wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a.

18 Skoro, czym innym jest samo nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, a czym innym faktyczne podjęcie tego zawodu, to organy wpisowe i Minister, stosując wobec skarżącego rygor z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a., de facto uczynili z niego urzędującego adwokata, którego należy skreślić z listy, w sytuacji, gdy podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło odmowę wpisu na listę adwokatów.

19 W rozpoznawanej sprawie, Minister Sprawiedliwości, a przed nim organy samorządu adwokackiego wprawdzie skoncentrowały uwagę na przesłankach wynikających z treści art. 65 pkt 1-3 p.o.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 tego aktu, które warunkują możliwość dokonania wpisu na listę adwokatów, to zasadność odmowy oceniały pod kątem braku rękojmi skarżącego.

20 Sąd zauważył, że organy samorządu adwokackiego, a za nimi Minister uznali, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do wpisu na listę adwokatów, oprócz tej z art. 65 pkt 1 p.o.a., która stanowi, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Minister upatrywał brak spełnienia przesłanki rękojmiowej w pełnieniu funkcji komornika sądowego, co stoi na przeszkodzie wykonywaniu zawodu adwokata.

21 Z takim podejściem do przesłanki rękojmiowej WSA nie zgodził się. W jego opinii ubieganie się przez skarżącego jedynie o potwierdzenie nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata, nawet bez jednoznacznej deklaracji w dacie złożenia wniosku, że po wpisie podejmie wykonywanie tego zawodu – jest prawem skarżącego. Przedwczesna była negatywna ocena rękojmi, w sytuacji ograniczenia jej wyłącznie do faktu złożenia wniosku, zwłaszcza że dotąd brak przymiotu rękojmi nie był uzasadniany faktem złożenia wniosku się o wpis na listę adwokatów.

22 Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca w art. 65 pkt 1 p.o.a. posługuje się pojęciem "dotychczasowe zachowanie". Jednak zachowanie skarżącego jako osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów należało oceniać do chwili złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów, a nie wywodzić go z samego faktu złożenia wniosku. Ocena zachowania i postępowania skarżącego, jako osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, winna mieć charakter oceny moralnej, etycznej, dokonanej w oparciu o ustawowe przesłanki i uwzględniającej cały dotychczasowy okres życia kandydata na adwokata.

23 W tej sytuacji WSA nałożył na organ obowiązek, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięcia pod uwagę i ocenę wszelkich dostępnych danych dotyczących osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, a nie tylko jednej okoliczności – faktu złożenia wniosku.

24 Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości, podzielając stanowiska organów samorządu adwokackiego i utrzymując w mocy ich nieprawidłowe rozstrzygnięcia, uchybił art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a.

25 Z wyrokiem WSA nie zgodził się organ – Minister Sprawiedliwości i wystąpił ze skargą kasacyjną od tego orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 177 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok WSA.

26 Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił

27 I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

28 1) art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999 i 2261), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez wprowadzenie contra legem rozróżnienia statusu osoby wpisanej na listę adwokatów i osoby czynnie wykonującej zawód adwokata, a nadto ich błędnej wykładni przez przyjęcie, że przepis art. 72 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie osób wpisanych na listę adwokatów, a nie ubiegających się o wpis oraz przez uznanie, że nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata następuje ex lege, a uchwała organu samorządu adwokackiego jedynie to prawo potwierdza, co ma prowadzić do wniosku, że uchwała odmawiająca wpisu na listę adwokatów w niniejszej sprawie doprowadziła do pozbawienia praw nabytych skarżącego;

29 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 i 2261), polegające na przekroczeniu kognicji sądów administracyjnych przez przesądzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o istnieniu prawa nabytego po stronie skarżącego i związanie organu dokonaną wykładnią oraz odosobnionym poglądem prawnym co do istoty instytucji prawa nabytego oraz przesądzenie o niemożliwości skreślenia z listy adwokatów wpisanego na tę listę komornika sądowego, który po wpisie "nie podejmuje wykonywania zawodu adwokata", a nadto dokonanie rozstrzygnięcia zakresowego zgodności art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. z przepisami Konstytucji RP;

30 II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, iż Minister Sprawiedliwości naruszył prawo przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2016 r., utrzymującej w mocy uchwałę Prezydium NRA z [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę ORA z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów, podczas gdy do naruszenia prawa nie doszło, bowiem dokonując oceny przesłanki wpisu z art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. organ działał na podstawie i w granicach prawa, dokonując jej oceny z zastosowaniem dopuszczalnych i koniecznych reguł wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, a także oceniając całokształt materiału dowodowego i na tej podstawie uznając, że łączenie funkcji komornika sądowego ze statusem adwokata stwarza a priori konflikt interesów, przesądzający o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

31 Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 oraz § 2 oraz art. 188 p.p.s.a. wnosił o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi

32 Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

33 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty wyjaśniające i uzupełniające zarzuty.

34 W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

35 W piśmie z 10 lipca 2019 r., złożonym w NSA w dniu rozprawy, skarżący poinformował, że wycofał wniosek o wpis na listę adwokatów, co miało potwierdzić ksero wniosku złożonego 25 lutego 2019 r. w ORA.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 Na wstępie na należy odnieść się do pisma skarżącego, złożonego w Sądzie w dniu rozprawy, informującego o wycofaniu wniosku o wpis na listę adwokatów. Owszem, omawiany wniosek dotyczył postępowania administracyjnego podlegającego obecnie kontroli sądowej. Jednak skarżący nie wykazał, aby pismo to spowodowało zmianę stanowiska organu wpisowego przed dniem rozprawy. Tym samym pozostawało bez wpływu na wynik postępowania przed NSA.

38 Przechodząc do kontroli merytorycznej skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

39 Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wyszczególniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których nie stwierdzono.

40 Jednocześnie, oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie powołanych podstaw kasacyjnych, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie to ma szczególnie istotne znaczenie. Powinno ono zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma więc za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

41 W świetle przedstawionych regulacji wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jednocześnie zaś niezbędne jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, opubl.: ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1).

42 W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

43 Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii czy zapisy art. 65 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. stanowią przeszkodę do wpisu na listę adwokatów osoby wykonującej zawód komornika sądowego, jeżeli ta konsekwentnie deklaruje, że nie zaprzestanie wykonywania zawodu komornika/nie będzie wykonywać zawodu adwokata.

44 Według organów wpisowych i nadzorującego je Ministra Sprawiedliwości powołane przepisy art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. uniemożliwiają wpis takiej osoby na listę adwokatów.

45 Z kolei WSA stanął na stanowisku, że wpis na listę adwokatów nadaje tylko uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata (potwierdza nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata) i nie oznacza podjęcia wykonywania tego zawodu (do faktycznego wykonywania zawodu adwokata niezbędne jest podjęcie szeregu czynności już po wpisie na listę adwokatów), zwłaszcza że zainteresowany po uzyskaniu wpisu na listę adwokatów nie ma obowiązku wykonywania tego zawodu (może pozostać adwokatem niewykonującym zawodu). Dlatego, jeżeli nie ma innych przeszkód, samo wykonywanie zawodu komornika sądowego nie może uzasadniać odmowy wpisu osoby wykonującej ten zawód na listę adwokatów. Uznał, że przepisy art. 65 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust.1 pkt 4 p.o.a. wręcz potwierdzają jego stanowisko. Przy czym Sąd I instancji, o ile przyjął, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. może mieć zastosowanie dopiero po dokonaniu wpisu na listę, to nie był konsekwentny co do zakresu stosowania tego uregulowania względem osoby, która wykonując zawód komornika sądowego stała się adwokatem, co celnie wypunktował Minister w skardze kasacyjnej (s. 4-5). Sąd I instancji przedstawiał różnorodne opinie, tj. przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. nie stwarza przeszkód do uzyskania prawa do wykonywania zawodu (wpisu na listę adwokatów) przez osobę, która w chwili wpisu wykonuje zawód komornika sądowego i nie daje podstaw do skreślenia takiej osoby z listy, jeżeli nie wykonuje zawodu adwokata (s. 9-10, 13 uzasadnienia wyroku WSA), czyli, że sankcję z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. należy odnosić do wykonywania zawodu adwokata i jednoczesnego pozostawania na stanowisku komornika sądowego, bez rozróżnienia kolejności uzyskania uprawnień zawodowych (s. 11 ww uzasadnienia), ale i też stanowisko, że ww przepis "wprowadza jedynie zakaz łączenia czynnie wykonywanego zawodu adwokata z jednoczesnym obejmowaniem stanowisk (sprawowaniem funkcji) w organach wymiaru sprawiedliwości", sugerującego, że chodzi o sytuacje, w których wcześniej, przed objęciem stanowiska komornika, dana osoba wykonywała zawód adwokata (s. 10, 13 ww uzasadnienia). Przy tym treść art. 65 pkt 1 p.o.a. nie obejmuje sytuacji, gdy kandydat na adwokata wykonujący zawód komornika sądowego deklaruje jednoznacznie, że ubiega się o wpis bez zamiaru wykonywania zawodu adwokata, jedynie dla potwierdzenia uprawnień.

46 Należy pamiętać, że przedmiotem postępowania administracyjnego, podlegającego kontroli sądowej był żądanie wpisu na listę adwokatów, rozstrzygnięte odmownie. Kwestię tę należało mieć na uwadze przy ocenie argumentacji Sądu I instancji, jak i zarzutów skargi kasacyjnej.

47 Stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 72 ust. 1 p.o.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o wpis na listę adwokatów, zdaniem NSA jest zasadniczo słuszne, mając na uwadze treść tego przepisu ("okręgowa rada skreśla adwokata z listy"), umiejscowienie go w Dziale VI p.o.a. - Skreślenie z listy adwokatów, utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. cytowany przez WSA wyrok NSA w sprawie II GSK 594/08; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1897/11; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do odejścia od tej zasady, co zostało skutecznie wykazane przez zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt II. i częściowo pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej, wymagające łącznego rozpoznania jako ściśle ze sobą powiązane, wykazujące uchybienia WSA przy ocenie ustaleń faktycznych co do przesłanek wpisu oraz zastosowania art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a.

48 W tak zakreślonych granicach błędne było stanowisko WSA o możliwości wpisu na listę adwokatów (potwierdzającego prawo do wykonywania zawodu adwokata) bez dalszego obowiązku ze strony wpisanego, aby zaczął wykonywać zawód adwokata, a w konsekwencji wyłączenia zastosowania art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. w sytuacji, gdy wpis na listę adwokatów nie miałby nastąpić w celu podjęcia przez kandydata czynności zawodowych adwokata.

49 Dlatego prawidłowy był zarzut Ministra z pkt I. 1) rozumiany w ten sposób, że Sąd I instancji wprowadził nieuzasadnione rozróżnienie statusu osoby wpisanej na listę adwokatów, która może poprzestać na uzyskaniu wpisu i osoby czynnie wykonującej zawód adwokata (z własnej woli, a nie wskutek obowiązku ustawowego). Owszem, ustawa - Prawo o adwokaturze posługuje się pojęciem "wpisu na listę adwokatów" (art. 65, 66 określające przesłanki wpisu na listę adwokatów, art. 68 określający tryb postępowania wpisowego, art. 69a ust. 1 określający moment uznania wpisu za dokonany, art. 72 określający przesłanki skreślenia z listy adwokatów), jak i "wykonywania zawodu adwokata" (art. 4, 4a, 4b, 4c, 5, 70). Jednakże nie można twierdzić, jak to czynił WSA, że są to odrębne sytuacje. Zagadnienia wpisu na listę adwokatów reguluje Dział V p.o.a. Adwokatem osoba zainteresowana staje się z chwilą dokonania wpisu i braku sprzeciwu ze strony Ministra Sprawiedliwości (art. 68 ust. 1, 2 p.o.a. stanowiący, że wpis na listę adwokatów następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej podjętej na skutek wniosku zainteresowanego, a wpis uznaje się dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały – art. 69a ust. 1 p.o.a., art. 5 mówiący, że adwokat przed rozpoczęciem wykonywania czynności składa ślubowanie, art. 70 p.o.a. – po uzyskaniu wpisu na listę adwokat wyznacza swoją siedzibę zawodową). Uzyskanie wpisu na listę potwierdza uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata (bezsporne), ale także obliguje do podjęcia wykonywania zawodu adwokata (art. 4 ust. 1 zd. pierwsze p.o.a. – zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, art. 5 p.o.a. mówiący o ślubowaniu przed rozpoczęciem czynności zawodowych, art. 70 ust. 1 p.o.a. nakazujący wpisanemu adwokatowi wyznaczenie swojej siedziby zawodowej i zawiadomienie o tym właściwej okręgowej rady adwokackiej w zakreślonym terminie; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt K 6/12, pkt 3, opubl. OTK-A 2013r., z. 2 , poz. 16, stwierdzający, że Prawo o adwokaturze kształtuje model dostępu do wykonywania zawodu adwokata), a czego nie akceptował WSA.

50 Powoływane przez WSA argumenty odnoszące się do możliwości niewykonywania zawodu adwokata (zwolnienie od obowiązku ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej – art. 8a ust. 2 p.o.a.) nie zmieniają zasady wynikającej z p.o.a., że wpis na listę na adwokatów jest częścią postępowania ukierunkowanego na podjęcie czynności zawodowych adwokata, a nie stworzeniem odrębnego statusu bez dalszych obowiązków zawodowych wpisanej osoby. Słusznie tę opinię podważał Minister.

51 Wnioskodawca też uważał, że przepisy p.o.a. regulujące zagadnienia wpisu na listę adwokatów, w przypadku uzyskania oczekiwanego wpisu, nie obligują go do podjęcia czynności zawodowych w charakterze adwokata i oświadczał, że nie zrezygnuje z wykonywanego zawodu komornika sądowego. Organy wpisowe oraz Minister prawidłowo uznali i ocenili wagę prezentowanego przez kandydata stanowiska dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd I instancji zbagatelizował tę deklarację wnioskodawcy w świetle swojego stanowiska co do charakteru wpisu na listę adwokatów. Przy tym istotny był stan do momentu rozpatrzenia wniosku, a nie do daty złożenia wniosku (jak uważał WSA), skoro postępowanie w sprawie wpisu jest postępowaniem administracyjnym (art. 68 ust. 1, 4, 5 p.o.a., por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, opubl.: ONSAiWSA 2013, z. 4, poz. 60). Wnioskodawca godził się, że wykonując zawód komornika sądowego będzie się legitymował tytułem adwokata, który podlega ochronie prawnej (art. 1 ust. 4 p.o.a.) i któremu p.o.a. przypisało określony zakres. Takie podejście wnioskodawcy skutkowało, że nie spełniał przesłanki z art. 65 pkt 1 p.o.a., tj. nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, bo nie chciał go wykonywać, nadal pozostając na stanowisku komornika, a chciał używać tytułu "adwokata", skoro wnioskował o wpis. Zasady obowiązujące w zawodzie prawniczym obejmują takie wartości, jak godność i dobre imię zawodu, uczciwość i odpowiednią postawę indywidualnego prawnika, poszanowanie innych prawników, jak i poszanowanie dla rzetelnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Przy tym wnioskodawca nie zamierzał wyeliminować sytuacji określonej w art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. (adwokat legitymujący się jednocześnie stanowiskiem komornika sądowego i odwrotnie), stwarzającej konflikt interesów, która powstałaby po wpisie go na listę adwokatów, a objętej sankcją skreślenia z listy adwokatów, przewidzianą przez ten przepis. Słusznie Minister odwołał się do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej przepisu art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a., nie poprzestając jedynie na wykładni językowej, która prowadziłaby do stosowania tego ostatniego przepisu w sposób sprzeczny z ratio legis, przyjęty natomiast przez WSA. Stanowisko organów wpisowych i Ministra było zgodne z art. 65 ust.1 Konstytucji RP, gwarantującym każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy z wyjątkami wynikającymi z ustawy, jak i z art. 17 ust. 1 Ustawy Zasadniczej nakładającym na organy samorządu adwokackiego obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i i dla jego ochrony. Zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zawód ten wymaga szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w jego ramach usług. Dlatego nabór do zawodu nie może być pozostawiony nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Jednocześnie w przypadku zawodów zaufania publicznego Konstytucja dopuszcza w formie ustawy nakładanie pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust 1 Konstytucji) oraz objęcie osób wykonujących takie zawody obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego. Nałożenie wspomnianych ograniczeń nie następuje w celu stworzenia określonej grupie zawodowej przywilejów, lecz ma służyć interesowi publicznemu, a zakres ograniczeń winien być odpowiedni do ochrony tego interesu. Ustawodawca przy tym określił poszczególne, odrębne zawody prawnicze zaufania publicznego oraz sprecyzował zasady ich wykonywania. Nie sformułował też, jako założenia generalnego, swobodnego "przepływu" pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi. Okoliczności te dowodzą, że ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych zawodów prawniczych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06; opubl. OTK-A 2006, z. 4, poz. 45).

52 Odnosi się to zapatrywanie również do stanowiska WSA odwołującego się do uregulowań ustawy o radcach prawnych, na poparcie swego stanowiska.

53 Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie Minister, stanowisko WSA wyłączające w kontrolowanej sprawie możliwość odmowy wpisu wnioskodawcy (który nie zamierza wykonywać zawodu adwokata) na listę adwokatów stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.) i art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.).

54 Jak już podnoszono, stanowisko NSA prezentowane w niniejszej sprawie nie jest odstępstwem od dotychczasowej linii orzeczniczej, że osobie zajmującej stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości nie można odmówić wpisu na listę adwokatów, wyłącznie tylko z powodu zajmowania tego stanowiska. Osobę taką należy skreślić z listy adwokatów, jeżeli po wpisie nie zamierza jednak/nie zaczęła wykonywać zawodu adwokata (por. wyroki NSA z: 12 października 2018 r., sygn. akt II GSK 675/18; 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 969/18 i przytoczone tam orzecznictwo, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

55 W niniejszej sprawie wyjątkowo, właśnie z uwagi na jednoznaczną deklarację wnioskodawcy o braku zamiaru wykonywania zawodu adwokata należało zaakceptować stanowisko organów. Zresztą pismo wnioskodawcy skierowane do ORA, cofające wniosek o wpis na listę adwokatów tylko stanowisko to potwierdzało.

56 Natomiast Sąd kasacyjny nie podzielił zasadności zarzutu sformułowanego w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej i w końcowej części zarzutu I.1), że Sąd I instancji uznał, że nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata następuje ex lege, albowiem uchwała samorządu jedynie to prawo potwierdza, a z kolei uchwała odmawiająca wpisu doprowadza do pozbawienia skarżącego praw nabytych, co w przypadku wyroku uchylającego niekorzystne rozstrzygnięcia organów skutkowało związaniem organów dokonaną wykładnią praw nabytych i poglądem o niemożliwości skreślenia z listy adwokatów komornika sądowego, który nie podejmuje wykonywania zawodu adwokata.

57 Jak już Sąd podkreślił, oceny zarzutów skargi i wyroku WSA należy dokonać mając na uwadze przedmiot postępowania – żądanie wpisu na listę adwokatów i nieuwzględnienie wniosku na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. (regulującego kwestię skreślenia z listy adwokatów m.in. osoby zajmującej stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości) w zw. z art. 65 pkt 1 p.o.a.

58 Sąd kasacyjny nie podzielił argumentów Ministra, aby WSA uznał, że uzyskanie prawa do wykonywania zawodu wpisu na listę adwokatów następowało ex lege, a uchwała to prawo tylko potwierdza. Sąd I instancji nie podważał stanowiska, że potwierdzenie prawa do wykonywania zawodu następuje w drodze wpisu na listę adwokatów i na podstawie określonych przesłanek (s. 8, 9, 10 uzasadnienia wyroku), podlegających badaniu. Przesłanki te jako wymogi ustawowe muszą zostać spełnione i to przesądza o wpisie na listę. Potwierdzenia nabycia prawa do wykonywania zawodu (wpisu na listę adwokatów) nie należy wiązać z prawami nabytymi ex lege, jak widziałby to Minister. Sąd I instancji powiązał kwestię praw nabytych z mocno akcentowanym przezeń rozróżnieniem statusu adwokata, który nabył uprawnienia do wykonywania zawodu i nie zamierza go wykonywać, od adwokata, który został wpisany na listę adwokatów i wykonuje ten zawód. W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, że wpis już został dokonany. Wręcz przeciwnie, nastąpiła odmowa dokonania wpisu. Kwestię praw nabytych WSA odnosił do sytuacji, gdyby został dokonany wpis komornika na listę adwokatów (prawa nabyte), a następnie pozbawiono komornika tych praw z powołaniem się na art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. Sąd, aby wykazać, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o wpis na listę adwokatów, przytaczał szereg argumentów. I tak należało odczytywać rozważania WSA. Nie mógł WSA związać wykładnią art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. w zakresie skreślenia adwokata z listy, skoro przedmiotem postępowania był wpis na listę adwokatów (niedokonany). Minister zaś nie kwestionując dotychczasowego, prezentowanego w orzecznictwie rozumienia treści tego ostatniego przepisu, przyjął, że wyjątkowo ma ten zapis zastosowanie w postępowaniu o wpis na listę adwokatów, w okolicznościach, jak w niniejszej sprawie w powiązaniu z art. 65 pkt 1 p.o.a. (s. 9 skargi kasacyjnej). Właśnie to wyjątkowe zastosowanie omawianego zapisu zakwestionował Sąd I instancji, przyjmując, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji skreślenia z listy adwokatów i przedstawiając w tym zakresie rozległą, choć nie zawsze spójną argumentację. Powiązanie przez organy zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. z art. 65 pkt 1 p.o.a. było według WSA błędne, ponieważ w treści tego ostatniego unormowania nie mieściły się okoliczności ustalone w niniejszej sprawie. Jednak stanowiska WSA co do zakresu stosowania art. 72 ust. 1 pkt 4 p.o.a. nie można było traktować jako naruszenie reguł z art. 1 § 1 (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.) i § 2 (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.) ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 i § 2 wspomnianej ustawy są przepisami ustrojowymi, a nie procesowymi, a w § 2 wskazano podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to uregulowania te mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli bądź niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16, Lex nr 2501915). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

59 Wobec powyższego Sąd kasacyjny uznał, że wyrok WSA został skutecznie zakwestionowany i powinien zostać uchylony, co też uczynił. Sąd kasacyjny uznał, że wystąpiły okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, opubl. OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

60 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 188 p.p.s.a., a następnie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, uznał ją za niezasadną i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił w całości.

61 W zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z § 2 ust 4 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn.zm.) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), zasądzając od wnioskodawcy na rzecz Ministra Sprawiedliwości 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących 100zł - wpis od skargi kasacyjnej oraz 360 zł - wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.