Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 1758/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 1758/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 527/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 527/18, oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia firmie A. Sp. z o.o. Sp. k. w R. (dalej: "przewoźnik" lub "skarżący") zezwolenia o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. na linię regularną: S. – R. – B. – S.

3 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu A. Sp. z o.o. Sp. k,. na podstawie art. 173 w zw. z art. 174 i w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżono wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

4 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.) poprzez brak uznania przez organy postępowania administracyjnego, jak też Sąd, iż w sprawie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu harmonogramem trasy przewozów tj. zdarzenia losowe oraz opóźnienia wynikające ze znacznego natężenia ruchu podczas kursów, powstawanie zatorów drogowych związanych z przebudową drogi "S19" na kilku odcinkach trasy oraz niedostarczenie na czas nowych pojazdów przez firmę Mercedes Polska;

5 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ust 4 pkt 2 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieją dostateczne przesłanki do cofnięcia A. Sp. z o.o. Sp. k. zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na linie regularną: S. — R. — B. S., podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że A. Sp. z o.o. Sp. k. nie miał wpływu na powstanie większości ze wskazywanych naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, a to występowania na trasie robót drogowych, które spowodowały zaistnienie opóźnień;

6 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18 b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d. w zw. z art. 24 list. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż A. Sp. z o.o. Sp. k. dopuszcza się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a w konsekwencji wszczęcie postępowania przez organy administracyjne, co zaowocowało wydaniem błędnej decyzji o cofnięciu A. Sp. z o.o. Sp. k. zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na linię regularną: S. — R. — B. — S., podczas gdy w rzeczywistości Skarżący nie dopuścił się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a nawet jeżeliby przyjąć, iż część z zarzucanych mu niedopatrzeń ma charakter takich naruszeń, to są to naruszenia nieistotne, niezależne od A. Sp. z o.o. Sp. k, w żadnym wypadku nie mogące skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia;

7 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, a w szczególności poprzez uznanie, iż:

8 a) A. Sp. z o.o. Sp. k. nie poczynił żadnych kroków prawnych dotyczących zmiany przedmiotowego zezwolenia w zakresie dostosowania go do obowiązujących realiów rynku przewozowego, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący wielokrotnie zgłaszał chęć zmiany przedmiotowego zezwolenia po otrzymaniu wystąpień pokontrolnych, a zgodnie z udzielonymi informacjami przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego poinstruowano go, aby wystąpił o nowe zezwolenie na tej samej trasie, a następnie zrzec się zezwolenia nr [...]. Skarżący posiada nowe zezwolenie na podobnej trasie, dostosowane do warunków drogowych obecnie panujących, które jest realizowane w sposób prawidłowy, a nie może zrzec się zezwolenia nr [...] z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie jego cofnięcia, gdzie w przypadku orzeczenia o jego cofnięciu nie będzie mógł uzyskać przez okres kilku lat kolejnego zezwolenia na tożsamej trasie,

9 b) Skarżący dokonał samowolnie zmiany godzin odjazdu z wyznaczonych przystanków, nie realizował niektórych kursów w sposób zawiniony, podczas gdy w rzeczywistości takie samowolne zmiany nie miały miejsca, a przyczyną niezrealizowania sporadycznych kursów były utrudnienia na trasie, tj. przyczyny niezależne od A. Sp. z o.o. Sp.k., a ich realizacja doprowadziłaby do sytuacji, iż z jednego przystanku w tym samym czasie odjeżdżałyby dwa busy w tym samym kierunku docelowym,

10 c) A. Sp. z o.o. Sp. k. nie realizował części kursów ujętych w rozkładzie jazdy, podczas gdy w rzeczywistości kursy te były realizowane, ponieważ nawet w przypadku, gdy kurs poprzedni był na tyle opóźniony, iż nie przyjechał na czas na przystanek, to z przystanku, na którym odbyły się kontrole pracowników organu I instancji odjeżdżał już kurs następny, tak też pasażerowie dysponowali pewnością, że dany kurs się odbędzie, a co za tym idzie należy przyjąć, iż kursy te były realizowane w sposób prawidłowy;

11 5. naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przesłuchanie w charakterze strony M. C. - Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. Sp. k., pomimo złożenia przez pełnomocnika takiego wniosku na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r., a w konsekwencji oparcie wyroku na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób dostateczny.

12 W skardze kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

15 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

16 Istota podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów, wymagających łącznego odniesienia się do nich, sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował stanowisko orzekających w sprawie organów, że wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie przewoźnika przewozu regularnego nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, co skutkowało cofnięciem A. sp. z o.o. sp. k. zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na linię regularną: S.-R. – B. - S. W toku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2016 r., [...] listopada 2016 r., [...] listopada 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. organ I instancji ustalił, że przewoźnik nie zrealizował kursów ujętych w obwiązującym rozkładzie jazdy zezwolenia nr [...] na linię komunikacyjną: S. – R. – B. – S., a ponadto podał do publicznej wiadomości rozkład jazdy niezgodny z dołączonym do zezwolenia. Podkreślić trzeba, że skarżący kasacyjnie przewoźnik nie podważył skutecznie tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organu. W stanowiącym odpowiedź na wystąpienie pokontrolne piśmie z [...] grudnia 2016 r. (k. 13 akt administracyjnych) wskazano, że doszło do chwilowego zawieszenia kilku kursów – "wykazanych w protokole kontroli", a powodem były "problemy związane z zatrudnieniem kierowców oraz opóźnienie w dostawie nowych autobusów ze strony mercedes Polska". Tym samym przewoźnik nie zakwestionował braku realizacji kursów. Z kolei w piśmie z [...] grudnia 2017 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o cofnięciu zezwolenia nr [...], przewoźnik wskazał, że zezwolenie nr [...] nie jest wykonywane, ponieważ przewoźnik realizuje nowe zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Przewoźnik zatem samowolnie zaprzestał realizacji zezwolenie nr [...], czyli tego zezwolenia, którego cofnięcia dotyczyła decyzja zaskarżona w rozpoznawanej sprawie.

17 W tej sytuacji prawidłowo Sąd przyjął, że zebrany i oceniony przez organy materiał dowodowy, stanowiący podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, potwierdzając, że przewoźnik dopuścił się naruszenia warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d.).

18 Wadliwie został skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia, jako przepisów postępowania, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. regulują bowiem wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast z powodu wadliwości postępowania administracyjnego, uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wówczas powinien wskazać na naruszenie tych wynikowych przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji. W skardze kasacyjnej nie wskazano tymczasem na naruszenie jakiegokolwiek przepisu kodeksu postępowania administracyjnego.

19 Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". Obowiązek wynikający z tego przepisu sprowadza się zatem do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. np. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać przyjętej przez sąd wojewódzki prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2608/16),

20 Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przesłuchanie w charakterze strony M. C. - Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. Sp. k. to należy podkreślić, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem, wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób zeznania Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. Sp. k. mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza w kontekście tego, że to właśnie Prezes Zarządu M. C. podpisał w imieniu przewoźnika oba cytowane wyżej pisma z [...] grudnia 2016 r. i z 6 grudnia 2017 r., których treść została przez Sąd I instancji uwzględniona.

21 Nie był zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. W myśl tego przepisu zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określone w zezwoleniu, należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych charakteryzują się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej, podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. Imperatywne sformułowanie w cytowanym przepisie nakazu cofnięcia zezwolenia ("cofa się", a nie "może być orzeczone") sprawia, że z woli prawodawcy właściwe organy zostały pozbawione jakiejkolwiek swobody w razie ujawnienia faktu naruszenia lub zmiany (przez przewoźnika) jakichkolwiek warunków, na jakich zezwolenie zostało udzielone lub określonych w tymże zezwoleniu. W konsekwencji powyższego organy stwierdzając naruszenie przez skarżącego kasacyjnie przewoźnika warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d.) prawidłowo zastosowały art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.

22 Nie był również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 20a ust. 1 u.t.d. Stosownie do tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z literalnego brzmienia przepisu art. 20a ust. 1 u.t.d. wynika, że odstąpienie od zastosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie (por. np. wyroki NSA z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1526/14, z 6 września 2016 r. sygn. akt II GSK 438/15, z 4 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 4013/17). Z uwagi na powyższe słusznie zatem Sąd I Instancji przyjął, jak to wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, że podstawą zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d. nie mogło być wystąpienie okoliczności polegających na samowolnej rezygnacji przez przewoźnika realizacji obowiązującego zezwolenia nr [...] z powodu realizacji innego zezwolenia. Nie było też innych podstaw do przyjęcia, że zaszły okoliczności, które uniemożliwiałyby przedsiębiorcy wykonanie przewozu zgodnie z wydanym mu zezwoleniem, tj. by została wyczerpana norma art. 20a ust. 1 u.t.d.

23 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.