Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1754/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1754/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Zbigniew Czarnik Cezary Pryca (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1129/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt: II SA/Bd 1129/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

3 Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że B. O. (prowadzący działalność gospodarczą P.H.U. O., dalej: skarżący) wniósł do Powiatowego Zarządu Dróg o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2013 r., poprzez ograniczenie zajętej powierzchni pasa drogowego z 3580m2 do 1000m2. W uzasadnieniu wskazał, iż składając wniosek o zajęcie pasa drogowego zakładał, że potrzebny do robót piasek składowany będzie na jezdni, jednakże po zawarciu porozumienia z właścicielem nieruchomości w pobliżu wykonywania prac o składowaniu piasku na jego gruncie, w trakcie wykonywanych prac zajęte było jedynie pobocze drogi o szerokości 2,5 m na długość 400 m tj. w sumie 1000m2.

4 Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał zgromadzony w danej sprawie. Skarżący składając wniosek o zmianę decyzji nie przedstawił żadnych dokumentów na okoliczność zajęcia pasa długości 408 mb z planowanych pierwotnie 710 mb.

5 B. O. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołanie na decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg.

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

7 W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją okresową tj. decyzją, której elementem jest wskazanie terminu zajęcia pasa drogowego. Decyzje, do których wprowadzono termin obowiązują, a więc wywierają skutki prawne, tylko w czasie w nich określonym.

8 W rozpoznawanej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. wygasło z dniem [...] kwietnia 2013 r. Wniosek o zmianę zezwolenia wpłynął do organu w dniu [...] maja 2013 r., a więc w momencie, kiedy decyzja z [...] kwietnia 2013 r. przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W tej sytuacji decyzja pierwotna nie może być już zmieniona ani uchylona. W konsekwencji prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. było bezprzedmiotowe i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu.

9 B. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B..

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

12 W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego musi być wydane przed faktycznym zajęciem pasa drogowego. Wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ nie ustala zatem, jaka jest rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogowego. Jeżeliby byłoby możliwe takie ustalenie oznaczałoby to, że doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co oznaczałoby konieczność wymierzenia kary pieniężnej. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego organ w istocie bada zamiar podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – może zatem oceniać czy rzeczywiście wskazana przez wnioskodawcę powierzchnia pasa drogowego jest z jednej strony niezbędna, a z drugiej strony wystarczająca do wykonania planowanych robót. Ponadto, opłata za zajęcie pasa jest określana w momencie wydawania zezwolenia. W konsekwencji, nawet w przypadku jeżeli wnioskodawca wykorzysta udzielone mu zezwolenie w mniejszym niż maksymalny rozmiarze tj. dla swoich potrzeb zajmie mniejszą powierzchnię pasa drogowego niż przewidziana w zezwoleniu, nie zmniejsza to automatycznie opłaty, którą winien uiścić.

13 Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową – istnieje zatem co do zasady możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., jednakże z racji charakteru decyzji – okresowego zezwolenia, decyzja ta wywiera skutek ex nunc tj. jedynie na przyszłość.

14 Udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i określone z tego tytułu opłaty nie są pobrane za faktyczne wykorzystanie oddanego do dyspozycji wnioskodawcy przedmiotu (drogi) zarządzanej przez organ, ale jest udzieleniem wnioskodawcy uprawnienia do korzystania na wyłączność z drogi, uprawnienia które może, ale nie musi być realizowane; które może być zrealizowane w części lub w całości, a przede wszystkim, które może być realizowane w ściśle określonym czasie. Jeżeli zatem udzielone zezwolenie jest uprawnieniem ograniczonym w czasie, to tylko w okresie wyznaczonego czasu możliwa jest jego zmiana (np. poprzez zmniejszenie przeznaczonej do zajęcia powierzchni tak, by z jednej strony nie doszło do stwierdzenia, iż dotychczas zajmowany pas drogowy był zajmowany poza granicami udzielonego pierwotnie zezwolenia, a z drugiej strony aby możliwe było uwzględnienie zmniejszonych potrzeb inwestora w pozostałym do wykorzystania czasie). Po upływie okresu, na jaki było wydane zezwolenie uprawnienie określone zezwoleniem wygasa, a tym samym – nie ma czego zmieniać. W takim przypadku prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością jego umorzenia.

15 W oparciu o powyższą analizę Sąd I instancji wskazał, że nie podziela zarzutu skarżącego o błędnym określeniu daty złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd podał, że z okoliczności, iż w dniu sporządzania przez skarżącego wniosku o zmianę zezwolenia miał on wiedzę o tym, jaki był rzeczywisty rozmiar zajęcia pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz jaka była wyznaczona w zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. opłata za zajęcie pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2013 r. – co pozwoliło mu powołać się w złożonym wniosku na te informacje – wynika tylko tyle, że skarżący w momencie sporządzania wniosku o zmianę zezwolenia miał wiedzę o wymienionych faktach, które miały miejsce [...] kwietnia 2013 r. bądź przed tą datą. Pozwala to na wnioskowanie, że pismo skarżącego o zmianę zezwolenia zostało sporządzone [...] kwietnia 2013 r. – tak jak zostało datowane. Z faktu sporządzenia wniosku w określonym dniu nie wynika jednakże automatycznie, że w tym samym dniu pismo zostało wysłane lub doręczone organowi. Na samą okoliczność wysłania lub doręczenia wniosku skarżący nie wskazał żadnych dowodów, a w aktach sprawy znajduje się natomiast jego wniosek opatrzony pieczęcią wpływu organu z datą [...] maja 2013 r. tj. po upływie okresu, na który zostało udzielone skarżącemu zezwolenia z dnia [..] kwietnia 2013 r.

16 B. O. wywiódł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżone wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B..

17 Skargą kasacyjną skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

18 - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek skarżącego dotyczący zmiany decyzji w myśl przepisu art. 155 k.p.a. złożony w dniu [...] maja 2013 r. z uwagi na widniejącą na wniosku pieczęć wpływu do organu;

19 - art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy oraz zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu;

20 - art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie, powołany przepis nie ma zastosowania;

21 - generalnej zasad współżycia społecznego, poprzez nieuwzględnienie okoliczności sprawy tj. zajęcie przez skarżącego mniejszej powierzchni pasa drogowego tj. 1000m2 a konieczność uiszczenia opłaty za całą powierzchnię tj. 3580m2.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

23 Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

26 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

27 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

28 Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzją organu I instancji i działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w trybie określonym w art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji zostaje złożony po upływie okresu jej obowiązywania.

29 W tym miejscu należy podkreślić, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

30 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

31 Powyższe oznacza, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

32 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (vide wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08, wyrok NSA z 2.12.2010 r. I GSK 806/10 niepublikowane).

33 W związku z powyższym stwierdzić należy, że z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (vide wyrok NSA z 19.10. 2010 r. II OSK 1645/09 niepublikowany). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

34 Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

35 Konstrukcja zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a. wskazuje na powiązanie tegoż zarzutu z zarzutem skargi kasacyjnej odnoszącym się do ustaleń faktycznych dotyczących daty złożenia wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organu odnoszące się do daty złożenia wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zmianę decyzji został złożony w dniu [...] maja 2013 roku, a nie jak twierdzi skarżący w dniu [...] kwietnia 2013 roku. Oczywistym jest, że o dacie złożenia wniosku nie może decydować data jego sporządzenia, a data jego złożenia (wpływu) do organu. Brak jest w aktach sprawy dowodów wskazujących na inną datę wpływu wniosku do organu niż dzień [...] maja 2013 roku.

36 Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 roku zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu wykonania budowy sieci kanalizacji sanitarnej i przebudowy wodociągu określała termin zajęcia pasa drogowego, wskazując wprost, że zezwolenie to obejmuje okres czasu od [...] kwietnia 2013 roku do [...] kwietnia 2013 roku. Oznacza to, że uprawnienia wynikające z tej decyzji, a określone wprost w treści art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych mogły być realizowane jedynie we wskazanym w decyzji okresie czasu. Po upływie okresu czasu wskazanego w decyzji podmiot wskazany w decyzji jako uprawniony do zajęcia pasa drogowego nie mógł realizować swoich uprawnień wynikających z tej decyzji, a zwłaszcza nie był uprawniony do zajmowania pasa drogowego opisanego w jej treści.

37 W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (vide wyrok NSA z dnia 5.01. 2007 r., I OSK 586/06 niepublikowany).

38 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.