Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., II GSK 1748/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., II GSK 1748/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 315/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2017 r. oddalił skargę Gminy Cegłów na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa IV Przejście na gospodarkę niskoemisyjną, Działanie 4.1 Odnawialne źródła energii, Typ projektów Infrastruktura do produkcji i dystrybucji energii ze źródeł odnawialnych, Gmina Cegłów złożyła wniosek dotyczący realizacji projektu pod nazwą: "Odnawialne źródła energii poprawą jakości środowiska naturalnego w gminach Cegłów, Mrozy, Siennica, Latowicz, Kałuszyn".

5 Pismem z [...] listopada 2016 r. wezwano Gminę Cegłów do uzupełnienia ujawnionych we wniosku błędów formalnych.

6 Poprawiony wniosek wraz z załącznikami Gmina wysłała do organu [...] grudnia 2016 r. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. wskazała przyczyny nieterminowego uzupełnienia wniosku, a w przypadku nieuznania przez organ przedstawionej argumentacji, wnosiła o przywrócenie terminu do uzupełnienia jego braków.

7 Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z [...] grudnia 2016 r. poinformowała Gminę, iż wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z przyczyn formalnych.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie.

9 Wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest prawidłowość doręczenia stronie zawiadomienia o stwierdzonych przez organ błędach formalnych wniosku oraz związana z tym kwestia dochowania przez stronę terminu do ich uzupełnienia.

10 Ocena przedmiotowego wniosku dokonywana jest w oparciu o ustawę z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217; dalej: uzrp) oraz regulamin konkursu nr RPMA.04.01.00-IP.01-14-017/16. Sama procedura doręczania pism pomiędzy organem a uczestnikami konkursu została uregulowana w punktach od 9.10 do 9.21 regulaminu.

11 Sąd I instancji wskazał, że zawiadomienie o skierowaniu do strony pisma dotyczącego stwierdzonych błędów formalnych wniosku wysłano do Gminy za pośrednictwem systemu MEWA 2.0 23 listopada 2016 r. o godz. 11:40 na adres e-mail wskazany we wniosku. Fakt ten nie był kwestionowany przez stronę. Skarżąca wyjaśniła, że powyższe zawiadomienie zostało zakwalifikowanie przez system wiadomości jako wiadomość - śmieć (spam).

12 Z uwagi na nieodebranie pisma w sposób przewidziany w pkt 9.12 (wnioskodawca potwierdza odbiór pisma), zgodnie z pkt 9.14 regulaminu MJWPU po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania pierwszego zawiadomienia, zobowiązana była do wysłania do strony powtórnego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma z 23 listopada 2016 r. Z akt sądowych wynika, że 1 grudnia 2016 r. o godz. 11:14 (k. 28) organ wysłał skarżącej z adresu ocena_formalna@mazaowia.eu wiadomość e-mail na adres [...], która stanowiła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma z 23 listopada 2016 r. Fakt wysłania stronie powyższej wiadomości potwierdził administrator poczty - Adrian B. Potwierdziła to również zwrotna informacja przekazana z programu Microsoft Outlook na adres e-mail organu (k. 29), zgodnie z którą: "Dostarczenie do podanych adresatów lub grup zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu". Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, MJWPU dopełniła obowiązku, o którym mowa w pkt 9.14 regulaminu.

13 Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności wystąpienia problemów z dostępem do prądu, Sąd I instancji wskazał, że z treści pisma PGE Dystrybucja S.A. z 20 grudnia 2016 r. wynika, iż przerwy w dostawach energii elektrycznej do obiektów Urzędu Gminy Cegłów miały miejsce w dniach 2- 4 grudnia 2016 r. Zatem 1 grudnia 2016 r., czyli w dniu przesłania stronie powtórnego zawiadomienia, Gmina miała możliwość jego odebrania. Miała również taką możliwość po usunięciu problemu dostępu do prądu. Ponadto Sąd zauważył, że dostęp i korzystanie z systemu MEWA 2.0 możliwe jest z dowolnej lokalizacji i w dowolnym czasie. Zapewnienie prawidłowego działania poczty elektronicznej jest zaś, jak wynika z treści pkt 9.15 regulaminu, obowiązkiem wnioskodawcy

14 W powyższej sytuacji, zgodnie z pkt 9.14 regulaminu, doręczenie pisma z 23 listopada 2016 r. uznać należało za dokonane z dniem 7 grudnia 2016 r., a w konsekwencji, zgodnie z pkt 9.18 regulaminu termin na dokonanie poprawy stwierdzonych we wniosku błędów upływał w dniu 14 grudnia 2016 r. Nieprzesłanie przez skarżącą w powyższym terminie poprawionego wniosku, zgodnie z pkt 9.19 regulaminu, skutkowało przeprowadzeniem przez organ oceny projektu w oparciu o treść wniosku w wersji pierwotnej. W konsekwencji zaś stwierdzonych błędów oraz ich nieusunięcia przez stronę w przewidzianym terminie, organ prawidłowo ocenił, że wniosek Gminy Cegłów nie spełniał kryteriów formalnych nr 2, 6, 9 i 11, co skutkowało jego odrzuceniem.

15 Sąd uznał również za chybiony zarzut naruszenia przez organ art. 46 § 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: kpa) poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że doręczenia odbywały się pomiędzy jednostkami publicznymi w rozumieniu art. 2 ustawy o informatyzacji. Wyjaśnił, że wybór projektów w ramach przedmiotowego naboru następował w trybie konkursu, który stosownie do art. 41 ust. 1 uzrp właściwa instytucja przeprowadza na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Składając wniosek w ramach przedmiotowego konkursu Gmina traktowana była na równi z innymi jego uczestnikami, a przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nierównego traktowania wnioskodawców na etapie oceny formalnej wniosków i naruszenia normy zawartej w art. 37 ust. 1 uzrp.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Cegłów wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

17 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

18 - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi Gminy Cegłów pomimo błędnego ustalenia przez organ, że powtórne zawiadomienie zostało przez organ doręczone Gminie Cegłów prawidłowo, w sytuacji, gdy z pisma administratora Gminy Cegłów wynika w sposób jednoznaczny, że w dniu 1 grudnia 2016 r. od organu na adres [...] nie było próby doręczenia żadnego pisma;

19 - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wydanie wyroku w oparciu o dowody przestawione przez organ (pismo administratora organu) i odmówienie wiarygodności dowodom przedstawionym przez Gminę Cegłów (pismo administratora Gminy Cegłów - K. sp. z o.o.) pomimo tego, że nie było podstaw do odmowy wiarygodności dowodowi przedstawionemu przez Gminę Cegłów.

20 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wobec dysponowania przez organ dwoma dowodami, które w sposób sprzeczny świadczą o próbie doręczenia zawiadomienia, organ winien był oprzeć się na wiedzy specjalisty, dopuszczając w tym zakresie dowód z opinii biegłego. Brak wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie świadczy o tym, że sprawa nie została wyjaśniona.

21 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 ppsa wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na rozpatrzeniu zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

25 Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie tymi podstawami polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego przypadki naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

26 Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymi podstawami, jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany i stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa - rozpoznając sprawę w granicach środka prawnego - bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta ostatnia sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

27 Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

28 Dokonując ich oceny należy zwrócić uwagę na regulację określoną w art. 133 § 1 ppsa, której zastosowanie do spraw regulowanych ustawą z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010, nie zostało wyłączone (art. 64 uzrp).

29 Wskazany przepis stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 ppsa jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 1344/14 oraz z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 2566/13; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 133 § 1 ppsa mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym innym niż znajdujący się w aktach sprawy.

30 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji odwoływał się do dowodów innych niż znajdujące się w aktach sprawy.

31 Sąd I instancji przedstawił czego dotyczy kwestia sporna w sprawie - prawidłowości doręczenia stronie zawiadomienia o stwierdzonych przez organ błędach formalnych wniosku oraz związana z tym kwestia dochowania przez stronę terminu na uzupełnienie wytkniętych braków - przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy, przedstawił dowody zgromadzone w sprawie, a następnie na ich podstawie ocenił działanie organu.

32 Wskazując, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 67 uzrp, a na jego podstawie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń (art. 46 § 3, § 4, § 5 i § 7 kpa) i biorąc pod rozwagę zgromadzone w sprawie dowody, Sąd I instancji miał wystarczające podstawy, aby stwierdzić, że pismo organu z 23 listopada 2016 r., zawierające wezwanie skarżącej do uzupełnienia błędów formalnych wniosku, zostało przekazane na adres elektroniczny Gminy w tym samym dniu, czego skarżąca nie kwestionowała. Skarżąca sama wyjaśniła, że wezwanie to zostało zakwalifikowane przez system wiadomości jako spam.

33 Z uwagi na brak potwierdzenia otrzymania zawiadomienia, organ winien był, zgodnie z art. 46 § 5 kpa, po upływie 7 dni od jego wysłania wysłać powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma, co uczynił 1 grudnia 2016 r. W aktach sądowych znajduje się wydruk wiadomości e-mail przesłanej przez organ 1 grudnia 2016 r. o godz. 11:14 (k. 28), która stanowi powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma z 23 listopada 2016 r. Fakt jej wysłania stronie potwierdził również administrator poczty, który dodatkowo wyjaśnił, że w sytuacji, gdyby wiadomość nie dotarła do adresata, zwrotna wiadomość miałaby następującą treść: "Dostarczenie do wymienionych adresatów lub grup nie powiodło się", co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe potwierdza również załączona zwrotna informacja przekazana z programu Microsoft Outlook na adres e-mail organu (k. 29). Wbrew zatem twierdzeniom strony, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że MJWPU wysłała stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma, czym dopełniła obowiązku, o którym mowa w ustawie i pkt 9.14 regulaminu. Trafnie też ocenił, że wobec postanowień z pkt 9.15 regulaminu, który stanowi, że to obowiązkiem wnioskodawcy jest zapewnienie prawidłowego działania adresu poczty elektronicznej, odpowiedzialność za brak skutecznego kanału szybkiej komunikacji leży po stronie wnioskodawcy.

34 Wobec zgromadzonych w sprawie dowodów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ podjął próbę ponownego zawiadomienia skarżącej, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. W sprawie doszło do doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 46 § 6 kpa, czyli po upływie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, a zatem 7 grudnia 2016 r. Termin strony na poprawienie błędów wniosku upływał w tej sytuacji 14 grudnia 2016 r. (po upływie 7 dni od daty doręczenia zastępczego).

35 Z uwagi na powyższe za nieuzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ppsa. Niepodzielanie przez stronę oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ, a następnie uznanej za prawidłową przez Sąd I instancji, nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej z art. 133 § 1 ppsa.

36 Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia Sąd I instancji wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przy sporządzaniu uzasadnienia wynikających z art. 141 § 4 ppsa. Z jego treści można bowiem wywieść jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie, jakie dowody Sąd uznał wiarygodne a jakim odmówił wiarygodności oraz jakimi motywami kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

37 Argumenty strony o konieczności powołania biegłego w celu usunięcia sprzeczności wynikających z porównania dowodów przedstawionych przez organ oraz stronę stoją w sprzeczności z treścią art. 106 ppsa. Jak wynika z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Kompetencje sądu obejmują jedynie dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji i na tej podstawie oddalenie skargi lub jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny.

38 Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.