Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2019 r., II GSK 1724/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2019 r., II GSK 1724/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie - Hanny Więckowskiej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1227/16 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XIV.174.2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2; 2. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Rady Gminy Nadarzyn na rzecz Wojewody Mazowieckiego 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 I.

3 Wyrokiem dnia 12 stycznia 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1227/16, Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg Wojewody Mazowieckiego i Prokuratora Okręgowego w Warszawie - w pkt 1 stwierdził nieważność § 2 ust. 3 uchwały Rady Gminy Nadarzyn z dnia 30 grudnia 2015r. nr XIV.174.2015 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy Nadarzyn miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; w pkt 2 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego w pozostałym zaskarżonym zakresie.

4 II.

5 Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515), zwanej u.s.g., art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 z późn. zm.), zwanej u.w.t.p.a., oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1484).

6 W § 1 tej uchwały, Rada Gminy Nadarzyn, ustaliła na terenie gminy Nadarzyn 35 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1) oraz 15 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (ust. 2). W § 2, w ust. 1 uchwały ustaliła, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 30 metrów od: 1) placówki oświatowo - wychowawczej i opiekuńczo - wychowawczej, 2) obiektu kultu religijnego tj. kościoła, kaplicy, domu modlitwy, 3) targowisk, a w ust. 2, że pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego. W ust. 3 tego paragrafu, Rada Gminy przyjęła, że napoje alkoholowe mogą być podawane w ogródkach gastronomicznych na wolnym powietrzu, usytuowanych bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub innym miejscu z nim związanym, które stanowią powiększoną powierzchnię konsumencką w ramach tego samego punktu sprzedaży, po spełnieniu wymogów określonych innymi przepisami prawa, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1. Ogródek gastronomiczny stanowi estetycznie ogrodzony teren ze stolikami i miejscami do siedzenia, zabezpieczony przed bezpośrednim wejściem na drogę publiczna, po której odbywa się ruch pieszy lub samochodowy. W § 3 ust. 1, wyjaśniła użyte w uchwale określenia: w pkt 1 – "najbliższe wejście na teren obiektu chronionego", którym zgodnie z lit. a) jest dla obiektów posadowionych na posesjach nieogrodzonych - granica nieruchomości, na której położony jest obiekt chroniony, a zgodnie z lit. b) dla obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych - najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem (np. brama, bramka, furtka), w pkt 2 - "najkrótsza droga dojścia", którą jest najkrótsza, obiektywnie możliwa droga, uwzględniająca przepisy o ruchu drogowym. Wykonanie uchwały zostało w § 4 powierzone Wójtowi Gminy Nadarzyn. W § 5, rozstrzygnięto o utracie mocy uchwały Nr VI/89/2003 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 14 lutego 2003r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży, a w § 6, o utracie mocy uchwały Nr VI/88/2003 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 14 lutego 2003r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy Nadarzyn miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

7 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w zw. z art. 93 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3, ust. 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b). Skarżący zarzucił uchwale, istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a.

8 Zakwestionował targowisko, jako jedno ze wskazanych w uchwale (§ 2 ust. 1 pkt 3) miejsc, usytuowanych nie mniej niż 30 metrów od punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że targowisko nie jest żadnym z miejsc wymienionych w art. 14 u.w.t.p.a., w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Zdaniem skarżącego, targowisko nie jest też miejscem, ani obiektem, mieszczącym się w zakresie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., w których ze względu na ich charakter (np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży), rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

9 Wojewoda Mazowiecki podniósł również, że w § 2 ust. 3 tej uchwały, Rada Gminy Nadarzyn określiła miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych, czym przekroczyła delegację ustawową bowiem, jak wynika z art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a., warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, co oznacza, że zakres regulacji, jakiej dokonała Rada Gminy Nadarzyn w § 2 ust. 3 winna wynikać wprost z zezwolenia, nie zaś z aktu prawa miejscowego.

10 Wojewoda Mazowiecki uznał również, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) tej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez scedowanie w tym przepisie na zarządzającego obiektem uprawnienia w zakresie wskazania ogólnodostępnego wejścia w ogrodzeniu obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych, podczas gdy, to rada gminy zobligowana jest doprecyzować, które wejście w ogrodzeniu trwałym uznaje za najbliższe wejście na teren obiektu chronionego.

11 Natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie, na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016r., poz. 177) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie § 2 ust. 3. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Podniósł, że Rada Gminy Nadarzyn, podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego, wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., bowiem przez pojęcie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach tego upoważnienia uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej do konkretyzowania warunków budowy takich punktów. Żaden też przepis u.w.t.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

III.

12 Uwzględniając zarzut obu skarg w zakresie naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie kwestionowanego obu skargami § 2 ust. 3, Sąd I instancji stwierdził, iż doszło do naruszenia granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Podkreślił, że organy samorządu terytorialnego są uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Nie mają natomiast prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Zaskarżona uchwała, zawierając normy prawne o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydana przez ustawowo wskazany organ samorządu terytorialnego, stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego.

13 Przepis art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów, jak i nie upoważnia rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 u.w.t.p.a. zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Obecnie obowiązująca treść tego przepisu nie upoważnia rady gminy do określania, w drodze uchwały, warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

14 Zdaniem Sądu I instancji w zakresie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, z całą pewnością nie mieści się ustanowienie zasad sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych w postaci umożliwienia na mocy uchwały podawania ich w ogródkach gastronomicznych na wolnym powietrzu, jak również warunków usytuowania czy też wyglądu oraz wyposażenia ogródków gastronomicznych. W ocenie Sądu zatem, Rada Gminy Nadarzyn zamieszczając w tej uchwale kwestionowany przez skarżących przepis § 2 ust. 3 objęła zakresem regulacji materię nie objętą zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., co uzasadnia stwierdzenie, w pkt 1 sentencji wyroku nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3, na podstawie art. 147 p.p.s.a.

15 Nie podzielając pozostałych zarzutów skargi Wojewody Mazowieckiego - Sąd I instancji stwierdził, że "określenie odległości w jakiej mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od konkretnych miejsc wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a., czy też innych miejsc, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., (w niniejszej sprawie jest to targowisko), mieści się w zakresie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponadto zdefiniowanie w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały, pojęcia "najbliższe wejście na teren obiektu chronionego", dla obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych, poprzez wskazanie, że jest to najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem (np. brama, bramka, furtka), nie wiąże się, w ocenie Sądu, z udzieleniem osobie zarządzającej obiektem jakiś szczególnych uprawnień bądź obowiązków. W związku z treścią regulacji zawartej w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały: "pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego", omawiana definicja doprecyzowuje w istocie, iż chodzi o najbliższą w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, bramę, bramkę albo furtkę obiektu chronionego".

16 IV.

17 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając ten wyrok w zakresie pkt 2.

18 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

19 1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść skarżonego orzeczenia, to jest naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego, wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnych poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a w szczególności zgodności jej postanowień z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a.;

20 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 6 oraz art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów a w konsekwencji ich błędne zastosowanie.

21 Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

22 - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1227/16, w części oddalającej skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn Nr XIV.174.2015 z dnia 30 grudnia 2015r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5%o alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy Nadarzyn miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2 wyroku) i rozpoznanie tej skargi;

23 - opcjonalnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Wojewody Mazowieckiego (ust. 2 wyroku) i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

24 - zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

25 - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

26 V.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Nadarzyn wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie, jej oddalenie, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

28 VI.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

31 Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjna w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zasługują na uwzględnienie, gdyż zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie prawnej.

32 Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, sprowadzających się z jednej strony do kwestionowania prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., z drugiej zaś do zarzucenia temu Sądowi dokonania błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 14 ust. 6 i art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 6 i art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut kasacyjny, a zwłaszcza powiązanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, obejmuje bowiem nie tylko sytuacje braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwiającego dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku, ale również sytuacje sporządzenia choćby ułomnego (szczątkowego i ogólnikowego) uzasadnienia wyroku i dokonania przez Sąd I instancji - co prawda - oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym w zakresie wykładni prawa materialnego, lecz bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ. W tej ostatniej sytuacji mamy do czynienia z pierwotnym uzasadnieniem przez sąd administracyjny stanowiska organu, który nie wyraził, a raczej nie umotywował, swojego stanowiska w aprobowanym przez Sąd I instancji zakresie. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny nie tylko wówczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnego wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia sprawy lub zawiera - wprawdzie uzasadnienie - lecz jego wywody są nielogiczne, niekonsekwentne czy wewnętrznie sprzeczne, jak także wówczas gdy sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, które nie zostało wyjaśnione, a sąd dokonał własnej oceny wykładni prawa czy jego zastosowania w okolicznościach sprawy. Sądy administracyjne, do których kognicji należy sprawowanie kontroli legalności działania administracji publicznej, nie są przecież uprawnione do zastępowania organów i poszukiwania z urzędu argumentów mających potwierdzać zasadność zaskarżonego aktu, zwłaszcza zaś wprowadzenia w akcie prawa miejscowego określonej normy prawnej. Jest to tym bardziej niedopuszczane gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, w którym organ korzystając z przyznanego przez prawodawcę marginesu swobody działania wprowadza unormowania ograniczające prawa (części) mieszkańców, uchylając się przy tym od obowiązku wyjaśnienia motywów wprowadzenia takiej regulacji prawnej.

33 Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tej sprawie Sąd I instancji - oddalając skargę w zakresie zarzutów naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały - uznał tę uchwałę w tym zakresie za zgodną z prawem, pomimo, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, a tym samym nie wyjaśnia powodów przyjęcia tych przepisów uchwały, a kwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i akt sądowych nie wynika, aby Sąd I instancji dysponował takim uzasadnieniem lub by stanowiło ono podstawę analizy, a następnie oceny zasadności tych zapisów uchwały, zwłaszcza uznania targowiska za obiekt chroniony w rozumieniu art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. W konsekwencji uznać należało, że Sąd I instancji - przyjmując targowisko za obiekt chroniony, czemu dał wyraz oddalając skargę w tym zakresie - dokonał oceny pojęcia targowiska bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez radę, co czyni ocenę Sądu w tym zakresie przedwczesną. Sąd I instancji nie mógł bowiem dokonać oceny zasadności stanowiska rady w zakresie wykładni pojęcia targowiska, w sytuacji gdy rada - podejmując akt prawa miejscowego - nie wyjaśniła powodów wprowadzenia takiego zapisu do zaskarżonej uchwały. Podjęta przez Sąd I instancji - nieudolna zresztą - próba wyjaśnienia zasadności uznania targowiska za obiekt chroniony w rozumieniu art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. prowadzi bowiem w istocie do wykazania zasadności wprowadzenia przez radę normy § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy sama rada nie wykazała zasadności takiego działania w uzasadnieniu uchwały. Istotne jest również i to, że akceptację zasadności uznania targowiska za obiekt chroniony Sąd I instancji powiązał nie tyle z przesłankami określonymi w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., co z zakresem delegacji ustawowej rady, a wynikającej przecież z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Uznając targowisko z obiekt chroniony w rozumieniu art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., co wyraża zaakceptowanie zgodności z tym przepisem normy § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, przyjął jednocześnie, że określenie w uchwale odległości od targowiska do punktu sprzedaży i podawania alkoholu mieści się w zakresie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rzecz w tym, że zarzuty Wojewody Mazowieckiego nie zmierzały do zakwestionowania przyjętej odległości między tymi obiektami, lecz do uznania targowisk za obiekt chroniony. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie nie są zatem skorelowane z zarzutem skargi.

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały również nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że uregulowanie § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały nie wiąże się z udzieleniem osobie zarządzającej obiektem, w którym znajduje się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jakiś szczególnych uprawnień bądź obowiązków, a nadto uzupełnia ono treść § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważono natomiast - w kontekście formułowanego zarzutu Wojewody Mazowieckiego - scedowania kompetencji rady do określenia wejścia do obiektu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na zarządcę obiektu. Tego zagadnienia - biorąc pod uwagę treść delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. - Sąd I instancji nie analizował. Nie jest zatem jasne, z jakich powodów w zaskarżonym wyroku uznano, że regulacja § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały nie stanowi przekroczenia przez radę kompetencji do stanowienia prawa miejscowego.

35 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że choć rada gminy została uprawniona - na mocy art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. - do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednakże jej kompetencje w tym zakresie są ograniczone celem regulacji u.w.t.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017r., II GSK 1497/15, Lex nr 2277728). Tym zaś jest - jak wynika z preambuły do u.w.t.p.a. - życie obywateli w trzeźwości, co jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Tak określony cel stanowi następnie dyrektywę interpretacyjną przepisów u.w.t.p.a. W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, szerszych ograniczeń niż wynikające z art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga ustalenia przez radę charakteru miejsc, których ograniczenia te miałyby dotyczyć, a także uzasadnienia ich wprowadzenia. Nie bez powodu przecież ustawodawca w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. używa sformułowania "ze względu na ich (miejsc chronionych innych niż wymienione w ust. 1 art. 14 u.w.t.p.a. - dopisek NSA) charakter", jak i pozostawia rozszerzenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uznaniu radzie gminy, co wyraża z kolei zwrot "rada gminy może wprowadzić (...) zakaz". Regulacja ta ma szczególny charakter, bowiem wprowadzenie dodatkowych zakazów musi być uzasadnione charakterem miejsca lub obiektu, który właśnie ze względu na jego właściwości uzasadnia objęcie go tym zakazem, a wprowadzenie zakazu wymaga ważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego. Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., bowiem "służyć mają jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu" (tak wyrok NSA z dnia 28 września 2012r., II GSK 824/11, Lex nr 1244841). Rada gminy, rozszerzając ustawowy katalog obiektów chronionych i ustanawiając w szerszym zakresie zakazy spożywania i podawania napojów alkoholowych, obowiązana jest uzasadnić uchwałę zarówno w zakresie charakteru obiektu lub miejsca objętego dodatkowym zakazem, jak i wykazać, że interes publiczny ma priorytet przed interesem indywidualnym - właściciela miejsca lub obiektu, objętego zakazem. Uchwała powinna więc zawierać uzasadnienie, które winno wykazywać zasadność uznania targowiska za obiekt chroniony w rozumieniu art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., tym bardziej, że targowisko jest zwyczajowo miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, na targowiskach też z reguły są punkty gastronomiczne i spożywania napojów alkoholowych, co oznacza że ustanowiony w uchwale generalny zakaz odnoszący się do wszystkich targowisk nie zaś targowiska może ograniczać swobodę wyboru działalności gospodarczej. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego przez administrację aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. (tak prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018).

36 Wskazana wadliwość wyroku ma - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - istotny charakter, co skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę legalności uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (tak prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016r., II SA/Go 688/16, LEX nr 2151018). Jest to bowiem taki brak zaskarżonego aktu - aktu prawa miejscowego, który ma charakter nieusuwalny, gdyż nie może być wyeliminowany w trybie następczych działań. Rada gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, obligowana była bowiem jednocześnie sporządzić jej uzasadnienie, zwłaszcza w kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę zakresie. Powyższe okoliczności, jak i charakter zaskarżonego aktu wyczerpuje przesłankę "istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona" i uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. Wobec tego rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność kwestionowanych przez Wojewodę zapisów uchwały.

37 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).