Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1723/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1723/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1644/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1644/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr SKO.0812/I/9/371/2013 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., nałożył na B.S. prowadzącego Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...] z siedzibą w C. karę pieniężną w wysokości 7.992,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w C., celem umieszczenia reklamy o powierzchni 3 m2, na działce drogowej nr [...], obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od 27 listopada 2012 r. do 23 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki oględzin pasa drogowego przeprowadzonych w dnia 27 listopada 2012 r. i 15 kwietnia 2013 r.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. podniósł, że w świetle art. 34 ustawy o drogach publicznych reklama znajduje się poza pasem drogowym, gdyż usytuowana jest w odległości większej niż 0,75 m od granicy drogi. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie wykazał, aby reklama kolidowała z elementami pasa drogowego (jezdnią lub chodnikiem itp.). Zwrócił również uwagę, że stosownie do art. 36 ustawy o drogach publicznych nałożenie kary pieniężnej powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia obiektu z terenu pasa drogowego. Odwołujący się przedstawił również stanowisko, zgodnie z którym reklama została ulokowana w ramach pozwolenia na budowę nr [...], udzielonego przez Prezydenta Miasta C. decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...] obejmującego zakresem budowę salonu i serwisu samochodowego wraz infrastrukturą towarzyszącą.

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływany jako: k.p.a.), art. 40 ust. 1, 2, 6 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, powoływana jako: u.d.p.) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta C. z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest przede wszystkim teren wydzielony geodezyjnie, w obrębie którego zlokalizowana jest droga oraz obiekty i infrastruktura związana z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Obiekt znajduje się więc w obszarze pasa drogowego, gdy posadowiony został w granicach działki geodezyjnej przeznaczonej pod drogę publiczną.

8 W odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego organ zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza przedstawiająca granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...], która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. Na mapie tej odzwierciedlono lokalizację reklamy, jak również informacje co do istniejącej infrastruktury technicznej i jej ukształtowania. W ocenie organu, odniesienie informacji zawartych na mapie do dokumentacji fotograficznej pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że reklama posadowiona jest na szczycie skarpy, która znajduje się w pasie drogowym [...].

9 Kolegium podkreśliło, iż sankcja z art. 40 ust. 12 u.d.p. wiąże się z wystąpieniem stanu niezgodnego z prawem polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując ustalenia w tym względzie organ nie bada przyczyny zaistniałego stanu, ani stopnia winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Z tego względu błędne przeświadczenie strony, iż tablica znajduje się poza pasem drogowym nie mogło mieć wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Nie zachodzi też konieczność wykazania, iż samowolne zajęcie pasa drogowego utrudnia korzystanie z poszczególnych jego elementów np. jezdni, czy chodnika, przez uczestników ruchu. Wymierzenie kary nie jest też uzależnione od wcześniejszego wydania przez zarządcę drogi decyzji, o jakiej mowa w art. 36 u.d.p.

10 W odniesieniu do argumentacji strony dotyczącej praw wynikających z uzyskanego pozwolenia Kolegium wskazało, iż lokowanie jakiekolwiek obiektu w pasie drogowym wiąże się z obowiązkiem wcześniejszego uzyskania zezwolenia, wydawanego w autonomicznym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów u.d.p. Zezwoleniem takim strona nie dysponowała. Nadto SKO zauważyło, że przywołane w odwołaniu pozwolenie na budowę odnosi się do działki nr [...] położonej w C. przy ul. B., podczas gdy reklama posadowiona jest na działce drogowej nr [...] - al. W.

11 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze względu na naruszenie:

12 1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 18a u.d.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji organu I instancji, z uwagi na niewłaściwość organu administracji, tj. wydanie decyzji administracyjnej przez Zastępcę Dyrektora MZDiT w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. zamiast przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad;

13 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu przez organ II instancji, iż reklama znajdująca się przy drodze krajowej al. W. na działce nr [...] obręb [...] leży w obrębie pasa drogowego, podczas gdy w/w reklama znajduje się poza granicą pasa drogowego tj. w odległości większej niż 0,75 m od granicy drogi i innych urządzeń;

14 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący posiadał odpowiednie pozwolenie na budowę infrastruktury dotyczącej działalności salonu samochodowego, jaki obręb obejmowało pozwolenie oraz, czy reklama usytuowana została w obrębie pasa drogowego.

15 Skarżący wskazał m.in., że posadowienie reklamy nie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym o czym świadczy fakt, iż nikt wcześniej nie zgłaszał zastrzeżeń co do takiego jej usytuowania. Nie wydano też decyzji z nakazem jej usunięcia. Co więcej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta C. zezwolił skarżącemu na umieszczenie reklamy w tym samym miejscu. Skarżący podniósł ponadto, że dokumentacja zgromadzona w toku postępowania administracyjnego nie umożliwia ustalenia granic działki drogowej [...] obręb [...], szerokości jezdni oraz chodników drogi krajowej al. W. W konsekwencji nie wiadomo, czy reklama koliduje z elementami pasa drogowego, czy tylko przekracza granice działek ewidencyjnych przeznaczonych pod drogi. Podtrzymany został też zarzut, że w świetle art. 36 u.d.p. w organ powinien w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do usunięcia ewentualnego naruszenia, a dopiero później nakładać karę pieniężną.

16 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

17 Na rozprawie sądowej w dniu 6 marca 2014 r. strona uzupełniła powołane w skardze zarzuty wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 8, 9 i 10 k.p.a., ponieważ czynności dowodowe związane ze stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego były wykonywane bez zawiadomienia skarżącego. Nadto postępowanie zostało wszczęte z dużym opóźnieniem, co miało bezpośredni wpływ na wysokość nałożonej kary.

18 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

19 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania Sąd ten wskazał, iż właściwość Prezydenta Miasta C. do orzekania w sprawie w pierwszej instancji wynika z art. 40 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 5 u.d.p.

20 Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA zauważył, iż skarżący nie wykazał, a nawet nie uzasadnił twierdzenia, że uzyskane przez niego pozwolenie na budowę dotyczyło nieruchomości, na której została usytuowana sporna reklama. Z dołączonej do akt ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę salonu i serwisu samochodowego wraz z infrastrukturą techniczną wynika natomiast, że pozwolenie to dotyczyło inwestycji na działce nr [...] przy ul. B., a nie na działce nr [...] przy al. W. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że w/w zarzuty skargi sformułowane zostały w oderwaniu od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Sąd zauważył ponadto, iż na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy wymagało wydania zezwolenia przez zarządcę drogi w odrębnym postępowaniu.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że wynikający z art. 40 ust. 12 u.d.p. obowiązek wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uwarunkowany wcześniejszym wydaniem decyzji o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.

22 Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie nie są kwestionowane ustalenia co do powierzchni reklamy, co do okresu w którym była ona umieszczona bez zgody zarządcy drogi, ani co do tego kto był jej właścicielem, WSA stwierdził, że istotę sporu między stronami stanowi kwestia zajęcia pasa drogowego przez reklamę w kontekście art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.

23 W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w myśl art. 34 u.d.p. do leżących w pasie drogowym urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem (zabezpieczeniem) i obsługą ruchu, a także do urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą zalicza się m. in. wykopy i nasypy pod drogi oraz rowy. Granice pasa drogowego powinny przebiegać w przypadku dróg innych, niż autostrady i drogi ekspresowe w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi tych urządzeń. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że granica pasa drogowego nie może przebiegać w dalszej odległości.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako prawidłowe ustalenia organu, zgodnie z którymi sporna reklama była usytuowana przed zewnętrzną krawędzią wykopu pod al. W., a mianowicie na górnej części skarpy tego wykopu. Sąd zauważył, iż okoliczność tę dokumentuje zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny jak i znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna z oznaczeniem usytuowania reklamy. Dokonane w rozpatrywanej sprawie ustalenia dotyczące usytuowania reklamy potwierdza też mapa załączona do decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą udzielono skarżącemu pozwolenia na umieszczenie reklamy w tej samej lokalizacji w okresie od dnia 24 kwietnia 2013 r. WSA zaznaczył, iż złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie powyższej decyzji świadczy o niekonsekwencji jego stanowiska co do położenia reklamy w pasie drogowym.

25 Odnosząc się do twierdzenia strony, iż granice pasa drogowego nie zostały w rozpatrywanej sprawie w sposób prawidłowy ustalone WSA powołał się na treść pkt 18 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) i dotyczące tego przepisu orzecznictwo, zgodnie z którym, teren oznaczony w ewidencji gruntów jako "drogi - dr", pokrywa się z terenem leżącym w pasach drogowych. Następnie zaznaczył, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] na której usytuowana była sporna reklama stanowi w tej ewidencji użytek o symbolu "dr". Zdaniem WSA, poza oznaczeniem terenu w ewidencji gruntów na zajęcie pasa drogowego w rozpatrywanej sprawie wskazuje również wspomniana już okoliczność, że reklama ulokowana została na skarpie wykopu pod al. W., podczas, gdy zgodnie z art. 34 u.d.p. pas drogowy powinien się kończyć co najmniej w odległości 0,75 m od zewnętrznej krawędzi tego wykopu.

26 Z uwagi na treść art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1 i 2 u.d.p. za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wiąże się jedynie z takim zajęciem, które zagraża bezpieczeństwu w ruchu lądowym, czy też koliduje z elementami pasa drogowego.

27 Zdaniem WSA, nie mógł też odnieść skutku zgłoszony na rozprawie sądowej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z przeprowadzeniem niektórych czynności dowodowych bez udziału skarżącego. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za dowód taki mogą być zatem uznane dokumenty sporządzone w następstwie czynności monitorujących, dokonywane przez pracowników organu lub przez inne podmioty działające na zlecenie zarządcy drogi. Z natury rzeczy dokumenty takie są sporządzane bez udziału przyszłych stron postępowania, co nie oznacza, że nie mogą być włączone do materiału dowodowego. Istotne jest natomiast, by strona miała możliwość wypowiedzenia się co do ich treści. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zostało powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się w tym zakresie, jednak nie podważyła ich treści.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, iż nie mógł uwzględnić zarzutu opóźnienia wszczęcia i zakończenia postępowania w sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie podważał i podważa stanowisko organów, że zajął pas drogowy bez wymaganej zgody zarządcy drogi oraz gdy nie usunął reklamy niezwłocznie po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 u.d.p. kara wymierzana jest za każdy dzień zajmowania pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy drogi.

29 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

30 Na podstawie art. 173 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

31 1) art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu w całości zarzutu naruszenia powołanych przepisów k.p.a. i ograniczeniu tego zarzutu wyłącznie do kwestii uzyskania pozwolenia na usytuowanie reklamy w związku z wydaniem na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę infrastruktury salonu samochodowego, podczas gdy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. dotyczył niewyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia jakie są granice i szerokość pasa drogowego drogi krajowej al W.;

32 2) art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 8, 9, 10 k.p.a., polegające na uznaniu dopuszczalności przeprowadzenia przez organ czynności dowodowych w postaci oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału skarżącego, w sytuacji gdy po wszczęciu postępowania skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do treści dokumentów sporządzonych w następstwie oględzin i nie podważył treści tych dowodów, podczas gdy czynność oględzin pociągnęła dla strony skutki procesowe w postaci uznania mocy dowodowej dokumentów sporządzonych w następstwie tych czynności, pomimo że strona nie została zawiadomiona o terminie oględzin, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w przeprowadzeniu tej czynności, a w toku całego postępowania konsekwentnie twierdził, ze sporną reklamę umiejscowiono poza pasem drogowym drogi publicznej;

33 3) art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 u.d.p., polegające na przyjęciu, że reklama, która znajdowała się przy drodze krajowej al. W. na działce [...] obręb [...] leżała w obrębie pasa drogowego, pomimo że nie ustalono jakie są granice i szerokość pasa drogowego drogi krajowej al. W.

34 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, iż dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala określić parametrów pasa drogowego. Zdaniem strony, zasadniczym dokumentem pozwalającym na ustalenie przebiegu pasa drogowego, w tym jego szerokości jest książka drogi, o której mowa w 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W książce drogi, w kolumnie nr 35 podawane są bowiem dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Książka drogi jest dokumentem urzędowym o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jego treść powinna stanowić punkt odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku postępowania.

35 Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła ponadto, iż czynności dowodowe w postaci oględzin miejsca usytuowania reklamy zostały przeprowadzone na długo przed wszczęciem postępowania bez zawiadomienia strony i bez zapewnienia jej możliwości udziału w tych czynnościach. Zdaniem strony, czynności takich nie konwaliduje późniejsze zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tak poczynionych ustaleń koliduje z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadą związania organów władzy publicznej prawem (art. 7 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 8 zasadą bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

36 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieustalenia granic pasa drogowego organ wskazał, iż na spornym odcinku granica działki ewidencyjnej nr [...] ma charakter regularny, a odległość pomiędzy krawędzią jezdni, a granicą działki wynosi ok. 9 m. W przestrzeni tej oprócz chodnika i ogrodzenia wychodzącego z działki nr [...] umiejscowiona została na skarpie reklama w odległości ok. 6 m od krawędzi jezdni. Organ podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie książka drogi nie jest jedynym dowodem, który pozwala na ustalenie przebiegu pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie okoliczność zajmowania przez reklamę pasa drogowego została w pełni udokumentowana w aktach postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, iż okoliczność tę potwierdza książka drogi, której wydruk przedstawia w załączeniu.

37 W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2014 r. skarżący kasacyjnie wskazał na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z dokumentacji złożonej przez organ wraz z odpowiedzią na skargę kasacyjną, w trybie art. 106 §3 p.p.s.a.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

39 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

40 Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, iż dotyczą one naruszenia przepisów postępowania (art. 174 ust.2 p.p.s.a.) i koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji pominął lub niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym nie wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy wynikającego z art. 134 §1 p.p.s.a.

41 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty środka odwoławczego okazały się nieuzasadnione.

42 Nie znalazł w szczególności potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie odnosił się szczegółowo do wszystkich kontekstów naruszenia powołanych w zarzucie przepisów, jednak stanowczo i jednoznacznie dokonał oceny postępowania administracyjnego przez ich pryzmat z punktu widzenia istoty rozpoznawanej sprawy. Działanie takie należy uznać za poprawne, bowiem NSA stoi na stanowisku, że odniesienie się do zarzutów skargi może być wiązane tylko z istotą sprawy, a nie kwestiami pobocznymi. Dla tych ostatnich wystarczającym jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia i z tego powodu są nietrafne.

43 Zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w rozpatrywanej sprawie szczegółowej analizy dokumentacji określającej przebieg pasa drogowego i usytuowania spornej reklamy znajdującej się w aktach administracyjnych, w tym materiału fotograficznego, mapy ewidencyjnej z oznaczeniem usytuowania reklamy, wypisu z rejestru gruntów. Stwierdził na tej podstawie, iż w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż reklama usytuowana została przed zewnętrzną krawędzią wykopu pod al. W., na górnej części skarpy tego wykopu tj. w granicach pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został już wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale - przez wzgląd na ekonomikę procesową - od czynności takich powinien był się powstrzymać.

44 Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną nie można też zgodzić się z tezą, że "książka drogi" jest dokumentem o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego. Po pierwsze, ten rodzaj dokumentu funkcjonuje w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb, niż wyznaczanie pasa drogowego. Analiza treści rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ma ono tylko charakter ewidencyjno-porządkowy, bo tak należy traktować oznaczanie dróg, mostów, tuneli itp. Zatem nie może określać tych elementów drogi, ani żadnych innych związanych z drogami. Zresztą u.d.p. nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego. Po drugie, niemożliwe byłoby przyjęcie, że treść rozporządzenia kształtuje treść pojęcia ustawowego, a tak byłoby, gdyby przyjąć pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej.

45 Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob.: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r., w sprawie V SA 948/00, Lex nr 50114). Również zatem z tych względów, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego "książka drogi" nie może być traktowana jako podstawowy i jedyny dowód na okoliczność pasa drogowego. Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu takiego dowodu w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów, wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką, jak wspomniano, nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

46 Zauważyć dodatkowo należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do prawidłowości ustaleń organów co do przebiegu granicy pasa drogowego ma charakter procesowy. Mógł on zatem okazać się skuteczny wyłącznie w przypadku wykazania przez stronę, że brak skorzystania z określonego środka dowodowego miał istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, że dopuszczenie jako dowodu "książki drogi" prowadziłoby do zmiany ustaleń organu w zakresie przebiegu granic pasa drogowego. Dodatkowo, twierdzeniu temu przeczą zapisy zawarte w samej "książce drogi", która została przedstawiona Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę kasacyjną.

47 Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje również przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklamy bez udziału strony. Tego rodzaju czynności inspekcyjno - kontrolne nie są czynnością podejmowaną w toku postępowania administracyjnego do którego odnosi się wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 513/10, wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1372/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

48 W rozpatrywanej sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego B.S. został powiadomiony (pismo z dnia18 kwietnia 2013 r. k. 12 akt administracyjnych sprawy). Miał on również możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (protokoły z dnia 24 kwietnia 2013 r. i z dnia 8 maja 2013 r., k. 13 i 14 akt administracyjnych sprawy). Ustalenia poczynione w ramach oględzin nie zostały jednak przez niego skutecznie zakwestionowane. Z omówionych względów wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

49 Zdaniem Sądu drugiej instancji, zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 38 u.d.p. Określenie pasa drogowego nie jest kwestią procesową, ale materialną, zatem w trybie zarzutu procesowego nie można kwestionować materialnoprawnego wymiaru sprawy administracyjnej.

50 Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.