Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., II GSK 1721/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r., II GSK 1721/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp.j. z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 841/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. z siedzibą w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp.j. z siedzibą w Ś. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., VI SA/Wa 841/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi spółki A. sp. j. z siedzibą w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – oddalił skargę.

3 Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm., dalej jako: P.f.), art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania – A. sp.j. z siedzibą w Ś. (dalej: jako: spółka, skarżąca) od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) z [...] października 2015 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w M. przy ul. L. [...] (dalej jako apteka) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

5 Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń.

6 Na podstawie informacji otrzymanych od GIF, a udostępnionej przez Łódzki Urząd Kontroli Skarbowej, o prowadzeniu sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, WIF w dniu [...] czerwca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Pismem z [...] lipca 2015 r. spółka wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki informując, że zakończyła ona funkcjonowanie [...] lipca 2015 r.

7 WIF decyzją z [...] września 2015 r. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki. Decyzja ta, na skutek braku złożenia odwołania, stała się ostateczna z dniem [...] października 2015 r. Jednocześnie decyzją z [...] października 2015 r. WIF odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki.

8 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, spółka złożyła odwołanie, domagając się uchylenia w całości decyzji WIF. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. GIF uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że 12 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 788, dalej jako: ustawa zmieniająca), która dodała ust. 2a oraz ust. 2b do art. 104 P.f. GIF podniósł jednocześnie, że w przywołanej ustawie zmieniającej nie wprowadzono przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby do zgłoszonego wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, złożonego przed dniem jej wejścia w życie, stosowanie przepisów dotychczas obowiązujących. Organ uznał, że WIF wydając [...] października 2015 r. decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, zastosował ogólną zasadę, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania. GIF wywiódł, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było innej możliwości, jak tylko odmówić stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, z uwagi na jego wcześniejsze cofnięcie decyzją z [...] września 2015 r.

9 GIF wyjaśnił, że w związku z uprawomocnieniem się decyzji o cofnięciu zezwolenia, uznał za zasadne uchylenie decyzji WIF w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki i umorzenie postępowania organu I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

10 WSA w Warszawie ww. wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., VI SA/Wa 841/16 oddalił skargę spółki. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji napisał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zdaniem WSA istotą rozpatrywanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku zgłoszenia zaprzestania prowadzenia apteki ogólnodostępnej i złożenia wniosku o cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie przed zmianą przepisów, która weszła w życie 12 lipca 2015 r., możliwa jest odmowa stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia i w konsekwencji jego cofnięcie w związku ze stwierdzeniem uczestnictwa apteki w odwróconym łańcuchu dostaw.

11 Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Jednocześnie w myśl ust. 2 tego artykułu stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. Dalej WSA zaznaczył, że 12 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, na podstawie której do art. 104 P.f. zostały dodane ustępy 2a oraz 2b wskazujące, że w przypadku rezygnacji z prowadzenia apteki, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych, a jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie i nie stwierdza wygaśnięcia tego zezwolenia. WSA podkreślił, że przepisy ustawy zmieniającej nie zawierają przepisów międzyczasowych, w związku z czym ocenił, że zastosowanie przepisów zmienianych i zmienionych przebiega zgodnie z regułami ogólnymi. Zdaniem Sądu I instancji do 12 lipca 2015 r. decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była decyzją deklaratoryjną, tj. potwierdzającą zaistniały stan prawny. Sąd podzielił przy tym opinię GIF, że dla stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki istotne jest faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności wskazanej w zezwoleniu, a nie zadeklarowana data zakończenia tej działalności.

12 WSA wskazał, że skarżąca pismem z [...] lipca 2015 r. poinformowała jedynie WIF o zamiarze zakończenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki, od [...] lipca 2016 r. Spółka nie dostarczyła jednak żadnych dowodów ani nie wskazała okoliczności potwierdzających rzeczywiste zaprzestanie prowadzenia działalności. Sąd ocenił, że fakt zamknięcia apteki w połączeniu z brakiem wskazania miejsca udostępnienia dokumentacji apteki nie musi świadczyć o rzeczywistym zaprzestaniu prowadzenia działalności i może wskazywać na utrudnianie prowadzenia kontroli przez inspekcję farmaceutyczną. W tym stanie rzeczy brak było dostatecznych podstaw do uznania, że skarżąca zaprzestała prowadzenia apteki i wystąpiły przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest wystarczających przesłanek do uznania zarzutu spółki o naruszeniu przez GIF art. 104 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. oraz art. 6 K.p.a. - za uzasadniony.

13 WSA podniósł, że w przypadku zaprzestania prowadzenia apteki do wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie nie wystarczy samo zakończenie prowadzenia działalności, ale zgodnie z art. 104 ust. 2 p.f. niezbędne jest wydanie przez organ, który udzielił zezwolenia, decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie. Decyzja ta wprawdzie nie kreuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza prawne skutki wystąpienia określonego zdarzenia, ale jej wydanie jest niezbędne, gdyż w obrocie prawnym pozostaje niewygaszone, a więc ważne zezwolenie na prowadzenie apteki. W rozpatrywanym przypadku brak decyzji stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego zezwolenia oraz fakt uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, na skutek zaniechania złożenia przez spółkę odwołania od tej decyzji, spowodował że GIF nie mógł uchylić decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki i stwierdzić wygaśnięcia tego zezwolenia, gdyż w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy zezwolenie to już nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek uprawomocnienia się decyzji o jego cofnięciu. Tym samym w ocenie WSA zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się niezasadny.

14 Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka A. sp. j. z siedzibą w Ś. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu obu decyzji w całości oraz zobowiązanie WIF do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, w terminie 30 dni od dnia doręczenia WIF orzeczenia. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

15 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na:

16 1) niezastosowaniu art. 145a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja GIF została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. w związku z treścią przepisów przejściowych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji GIF skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej przez Sąd I instancji, i zobowiązaniem do wydania wyroku reformatoryjnego,

17 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151. P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja GIF wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. w związku z treścią przepisów przejściowych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji GIF skutkowałoby uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji i wydaniem wyroku reformatoryjnego,

18 3) niewłaściwym zastosowaniu art. 141. § 4. P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wewnętrznie sprzeczne stwierdzenia w zakresie charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 104. ust. 2. P.f.

19 Niezależnie od ww. zarzutów proceduralnych, na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a., zarzucono także:

20 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. poprzez błędną wykładnię art. 104 ust. 1 pkt 2) P.f., prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania polegającego na uznaniu, że w stanie prawnym na dzień [...] lipca 2015 r. (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) rezygnacja z prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie powodowała wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ex lege (automatycznie) w momencie rezygnacji, podczas gdy we wskazanym wyżej stanie prawnym taka decyzja powodowała automatyczne wygaśnięcie zezwolenia,

21 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 2. P.f. poprzez błędną wykładnię art. 104. ust. 2 P.f. prowadzącą do przyjęcia, że w stanie prawnym na dzień [...] lipca 2015 r. (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) dla faktycznego wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki niezbędne było wydanie przez organ decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie, podczas gdy decyzja podjęta we wskazanym wyżej trybie miała charakter wyłącznie deklaratoryjny, a rzeczywistym momentem wygaśnięcia decyzji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był moment faktycznej rezygnacji z prowadzonej działalności.

22 Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

23 W trakcie rozprawy dnia 30 maja 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

26 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

27 Zarzuty skargi kasacyjnej, poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., sprowadzają się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii – zarówno z perspektywy formalnej jak i materialnoprawnej - czy złożenie przez spółkę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, wywiera wpływ na toczące się, prowadzone przez WIF postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie tejże apteki, z uwagi na stan prawny obowiązujący w dacie wpływu wniosku do organu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Z uwagi na powiązanie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej NSA dokona wspólnej analizy tychże zarzutów.

28 Pismem z [...] lipca 2015 r. spółka wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, informując, że apteka zakończyła funkcjonowanie [...] lipca 2015 r. Wniosek wpłynął do organu [...] lipca 2015 r. Z dniem 12 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która do art. 104 P.f. dodała ust. 2a oraz ust. 2b. W myśl art. 104 ust. 1 pkt 2 P.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który wydał zezwolenie. Ustawą zmieniającą dodano do art. 104 P.f. ust. 2a oraz ust. 2b; zgodnie z ww. przepisami, w przypadku rezygnacji z prowadzenia apteki, zezwolenie na prowadzenie apteki nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych, a jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie i nie stwierdza wygaśnięcia tego zezwolenia. Należy podkreślić, że wniosek spółki o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki wpłynął do organu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a nadto, że w ustawie zmieniającej nie ma przepisów intertemporalnych.

29 Decyzja WIF wydawana na podstawie art. 104 ust. 2 P.f. ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia (B. Nowak-Chrząszczyk [w:] W. Olszewski (red.) Prawo farmaceutyczne. Komentarz, kom. do art. 104, nb. 1, Lex; J. Stefańczyk-Kaczmarzyk [w:] M. Kodrat (red.) Prawo farmaceutyczne. Komentarz, kom. do art. 104, nb. 1, Lex). Z kolei, jak wskazano w orzecznictwie, organ, wydając na podstawie art. 104 ust. 2 p.f. decyzję o deklaratoryjnym charakterze, potwierdza jedynie skutek prawny wynikający z mocy ustawy w związku z zaistnieniem okoliczności skutek ten kształtującej.

30 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ww. pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 104 ust. 2 P.f., z tym zastrzeżeniem, że dopiero z chwilą wydania takiego aktu jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. W konsekwencji powyższego należy zaakceptować poglądy wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku w tym zakresie. Zasadny jest bowiem pogląd WSA wskazujący, że z uwagi na brak decyzji stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego zezwolenia oraz uprawomocnienie się decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki (na skutek zaniechania złożenia przez spółkę odwołania od tej decyzji), zezwolenie to już nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek uprawomocnienia się decyzji o jego cofnięciu.

31 Normatywną podstawę rozstrzygnięcia organu zaskarżonego do WSA stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z 02 grudnia 2016 r., II GSK 1168/15, z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; CBOSA). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01; CBOSA). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

32 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec wydania w dniu [...] września 2015 r. decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, która została doręczona stronie i która uzyskała przymiot ostateczności, nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie, albowiem nie ma przedmiotu postępowania, tj. nie można wszcząć (prowadzić) postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które zostało prawomocnie cofnięte ww. decyzją (por. wyrok NSA z 02 grudnia 2016 r., II GSK 1168/15, CBOSA).

33 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w momencie wszczęcia postępowania organ nie ma (nie powinien mieć) z góry przyjętej tezy, co do decyzji, jaka zapadnie w wyniku przeprowadzenia danego postępowania. Nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedsiębiorca prawidłowo wykonuje regulowaną działalność, czy też zostaną zebrane dowody świadczące o naruszeniu przez niego przepisów obowiązującego prawa. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., II GSK 1199/12; CBOSA) wszczęcie postępowania jest dopiero punktem wyjścia do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie "rażącego naruszenia przepisów", a przy ustalaniu czy do naruszenia doszło znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie organ może ustalić, czy do naruszenia faktycznie doszło i czy miało ono charakter rażący i dopiero w uzasadnieniu decyzji - wskazać, które konkretnie przepisy zostały naruszone.

34 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ administracji nie mógł rozpoznać wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w sposób merytoryczny. Musiał natomiast z urzędu uwzględnić bezprzedmiotowość postępowania, spowodowaną wydaniem ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 02 grudnia 2016 r., II GSK 1168/15, CBOSA).

35 W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadne zarówno zarzuty kasacyjne zarówno o charakterze formalnym, wskazane w pkt 1.1 i 1.2, jak i o charakterze materialnoprawnym, wskazane w pkt 2.1 i 2.2. skargi kasacyjnej.

36 Jako bezpodstawny Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wewnętrznie sprzeczne stwierdzenia w zakresie charakteru decyzji, wydawanej na podstawie art. 104 ust. 2. P.f. W art. 141 § 4 P.p.s.a. określono konieczne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, Lex nr 513044; wyrok NSA z 12 października 2018 r., I OSK 1268/18; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

37 W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13; CBOSA). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że adresatem uzasadnienia, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W związku z tym NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dokładne przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

38 W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

39 Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

40 O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.