Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2015 r., II GSK 1715/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2015 r., II GSK 1715/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1966/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 w dniu 22 maja 2012 r. w wyniku przeprowadzonej w W. na terenie Portu Lotniczego O. kontroli samochodu osobowego marki Skoda prowadzonego przez skarżącego ustalono, że posiadając licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmująca obszar gminy H., wykonał on usługę przewozu poza obszarem tej gminy, co zostało potwierdzone paragonem fiskalnym. Na podstawie pism Urzędu Miejskiego w H. oraz Miasta Stołecznego w W. ustalono, że Prezydent m.st. W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Natomiast Urząd Miejski w H. O. potwierdził posiadanie przez skarżącego licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze gminy H., obowiązującą od 28 października 2011 r. do 28 października 2021 r.

5 Ustalenia te stały się podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ przywołując treść art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej: u.t.d.), wskazał, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynikało, iż skarżący w dniu kontroli wykonywała transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w posiadanej przez niego licencji. Wskazał również, że nie zaszła okoliczność określona w art. 6 ust. 5 powołanej ustawy, dopuszczająca wykonywanie przewozu poza obszarem określonym w licencji bez prawa świadczenia usług przewozowych poza tym obszarem z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Odległość od H. do Lotniska O. wynosi około 33 km zaś z paragonu fiskalnego wynikało, że przejechana przez skarżącego wraz z pasażerem odległość wynosiła 12,1 km.

6 Objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w pełni jego ustalenia faktycznej jak również zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowy skutkujące nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

7 Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłowe uznał ustalenia organów, że skontrolowany przewóz rozpoczął się w W. i tam też się zakończył. Sąd zauważył, że skarżący nie zaprzeczył tym ustaleniom tak w czasie kontroli jak i po wszczęciu postępowania administracyjnego.

8 Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji gdy transport drogowy taksówką był wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji miało miejsce wykonywanie tego transportu bez wymaganej licencji. W tym zakresie Sąd I instancji przywołał regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym – art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 1 pkt 1 a także art. 92a ust. 1, 2 i 6.

9 Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ art. 6 ust. 5 u.d.t. dopuszczający wyjątek umożliwiający wykonanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji poza sytuacjami wykonania przewozu w drodze powrotnej bądź w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Za bezsporne w tym zakresie uznał ustalenia organów, że skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmująca obszar miasta W., posiadając licencje na wykonywanie takiego transportu na obszarze Gminy H.. Ustalenia z dnia kontroli wskazywały natomiast, że skarżący będąc w W. był w trakcie realizowania kursu na lotnisko O. bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w tym obszarze. Nie wykonywała także przewozu w drodze powrotnej do H. jak również klient z innego obszaru nie złożył zamówienia na taksówkę z W. do H..

10 W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

11 T. K. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

12 I. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a) pomimo, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając w dniu [...] maja 2013 r. decyzję oraz Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydajać decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., dopuścili się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co pozawala w dalszej kolejności postawić zarzut naruszenia:

13 1. art. 92a ust. 1 u.d.t. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 od ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy – nawet w razie nieuwzględnienia zarzutu o którym mowa w punkcie 2 – można tu ewentualnie stwierdzić jedynie naruszenie warunków posiadanej przez skarżącego licencji, co skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej w wysokości niezgodnej z przepisami ustawy o transporcie drogowym i stanowiło naruszenie przez WSA prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

14 2. art. 6 ust. 5 u.d.t. poprzez jego błędna wykładnię i niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek wyłączających możliwość nałożenia na skarżącego kary pieniężnej (tj. złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru), co stanowiło naruszenie przez WSA prawa materialnego oraz prowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 92a ust. 1 u.d.t. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

15 3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich uwarunkowań mających znaczenie dla orzeczenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (w szczególności pominięcie okoliczności złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki do nałożenia kary przy jednoczesnym braku występowania okoliczności szczególnych wyłączających możliwość jej orzeczenia – co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

16 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki zastosowania tych przepisów przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w związku z wydaniem przez niego w II instancji (tj. że nie zachodziły przesłanki uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji w całości i umorzenia postępowania), co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

17 II. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej w I instancji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pomimo, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów, o których mowa w pkt I, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

18 III. art. 133 § 1 p.p.s.a., wyrażający się w niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ponieważ wbrew okolicznościom wynikającym ze zgromadzonych akt, Sąd nie wziął pod uwagę opisanej wadliwości decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (a także wadliwości poprzedzającej ją decyzji I instancji), pomijając fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. złożenie zamówienia przez klienta z innego obszaru).

19 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

23 Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

24 Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

25 Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

26 W analizowanej skardze kasacyjnej skarżący wskazał zarówno na zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Sformułowanie tych zarzutów w analizowanej skardze kasacyjnej, a wskazanych szczegółowo wyżej, powoduje konieczność rozpatrzenia ich łącznie. W świetle ustaleń organów administracji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie budzi wątpliwości, że skarżący w chwili kontroli wykonywał przewóz taksówką na terenie W.. Kontrolowany przewóz rozpoczął się w W. i zakończył się w W.. Tym ustaleniom nie zaprzeczył skarżący zarówno w trakcie kontroli, jak i po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący został zatrzymany do kontroli drogowej w dniu 22 maja 2012 r. w W., na terenie Potu Lotniczego W. O. i na terenie tego miasta wykonywał przejazd. Zgodnie z okazanym paragonem fiskalnym [...] kierowca podjął pasażera w odległości 12,1 km od Lotniska O. o godz. 8:48 (godz. Zakończenia kursu – 9:19). Odległość z H. do Lotniska O. wynosi ok. 33 km. Rację ma zatem Sąd I instancji stwierdzając, iż: "Tym samym dowiedzione zostało, iż w w/w dniu skarżący będąc w W. był w trakcie realizowania kursu do na Lotnisko O., bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w tymże obszarze." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

27 Jest także poza sporem, iż skarżący posiadał licencję nr 2/2011 na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną przez Burmistrza Miasta H., określającą obszar prowadzenia przewozów – gmina H..

28 Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym: "Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego...". Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne W.. Licencja na transport drogowy taksówką jest więc uprawnieniem podmiotowo-przedmiotowym, co potwierdza stanowisko judykatury (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10). Posiadana przez skarżącego licencja nr 2/2011 jednoznacznie określała obszar, na którym był uprawniony do wykonywania przewozów osobowych – gmina H..

29 Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie z poza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera z poza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może pojechać z pasażerem np. z H. do W. i kończąc w W. kurs z tym pasażerem przyjmować następne zlecenia na przewozy po W., gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu.

30 Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie z poza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. W związku z tym tłumaczenia skarżącego, iż o przewozie decyduje wyłącznie pasażer, nie można uznać za uzasadniające naruszenia przepisu art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym. To nie pasażer bowiem odpowiada za naruszenie przepisów obowiązujących w transporcie, lecz przewoźnik, którego odpowiedzialność za naruszenie tych przepisów ma charakter zobiektywizowany niezależny od winy. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 214/12 przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

31 Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wobec stwierdzenia przez organy administracji naruszenia warunków przewozu wynikających z posiadanej przez skarżącego licencji mogła zostać nałożona kara pieniężna w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych. Stosownie natomiast do ust. 6 tego przepisu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia został określony w załączniku nr 3 do ustawy. Zgodnie więc z lp. 1.1 tego załącznika została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji, gdyż na obszarze W. nie posiadał uprawnień do świadczenia przewozów osobowych taksówką, a ustalony przewóz z Portu O. na teren miasta st. W. nie mieścił się w uprawnieniach wynikających z posiadanej licencji, nie spełniając także warunków z art. 6 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

32 W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie na której udzielono licencji.

33 Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonana w przez organy administracji w tej sprawie wykładnię i prawidłowe zastosowanie art. 92a ust. 1 u.d.t. oraz I p. 1.1. zał. nr 3 do tej ustawy, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 u.d.t. oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.d.t. poprzez uznanie, że skarżąc wykonywał transport drogowy w dniu 22 maja 2012 r. na terenie m.st. W. bez licencji, o której mowa jest w art. 5 ust. 1 u.d.t. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy.

34 W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji, które są zgodne z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

35 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.