Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., II GSK 1705/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., II GSK 1705/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1463/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1463/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp.j. w S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu [...] kwietnia 2014 r. w Legnicy na ul. Jaworzyńskiej (droga krajowa nr 3) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki Bodex o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J.B., który wykonywał przejazd z ładunkiem otrębów pszennych w imieniu A. Sp. j. w S. (dalej "skarżąca").

5 Po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z [...] stycznia 2016 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

6 Decyzją z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

7 Organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii V, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej "p.r.d.").

8 Zdaniem organu dla przeprowadzenia dowodu nie mają znaczenia kwestie związane z podstawą prawną dysponowania sprzętu, który służył do ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzanie dowodów jest oderwane od tej kwestii. Zresztą w tym względzie organom przysługuje władztwo administracyjne i możliwość żądania określonego zachowania od osób trzecich. Organ nie zawierał żadnej umowy z B. w L., na terenie której dokonano przedmiotowego ważenia pojazdu, jednak organ nie korzystał z wagi w sposób nielegalny, lecz za zgodą jej właściciela. Organ uznał, że nie istotne jest, że waga stanowiła własność B. w L., gdyż przepisy nie regulują kwestii własnościowych wag, którymi organy Inspekcji Transportu Drogowego dokonują pomiarów w trakcie kontroli drogowych. Sama okoliczność, że powyższe przedsiębiorstwo udostępniło organom przedmiotową wagę, nie stanowi podstawy do podważenia wyników dokonanego ważenia. Istotny jest bowiem fakt, iż pomiaru dokonał uprawniony do tego organ, stosując odpowiednią, uregulowaną przepisami prawa procedurę, z wykorzystaniem wagi spełniającej kryteria techniczne. Procedura ta była zgodna z procedurą ważenia opisaną w instrukcji wagi, co potwierdził M.F. – pracownik B. w L. przesłuchany w charakterze świadka, który osobiście dokonał odczytu wagi. Jego obecność – przeszkolonego pracownika obsługującego tę wagę – stanowiła gwarancję poprawności procedury ważenia. Ponadto organ wskazał, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: "że sama czynność ważenia jest czynnością techniczną, istotną natomiast kwestią jest aby użyte do ważenia urządzenia spełniały wymogi określone w przepisach prawa oraz aby zostały użyte zgodnie z zaleceniami producenta w instrukcji obsługi co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy tu podkreślić, iż samo ważenie oprócz wjazdu na platformę wagi – co jest czynnością wykonywaną przez kierowcę, wymaga jedynie odczytu wartości wskazanej na elektronicznym wyświetlaczu wskaźnika wagi".

9 WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

10 Sąd stwierdził, że o nienormatywności kontrolowanego pojazdu zadecydowało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, które wykazane zostało podczas ważenia wagą SCALEX 1700 o nr fabrycznym [...] znajdującej się na terenie B. w L. przez pracownika B.. Zdaniem WSA ważenie to przeprowadzone zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów. Do dokonywania kontroli przestrzegania przepisów p.r.d., w tym przepisów o ninormatywności, upoważnieni są wyłącznie inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

11 WSA uznał, że dokonanie pomiaru dopuszczalnej masy całkowitej (dalej "dmc") kontrolowanego pojazdu przez osobę, która nie jest inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego, stanowiło naruszenie przepisów art. 48, art. 50 ust. 1 lit. c i art. 51 ust. 1 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej "u.t.d.")., a wyniki przeprowadzonej kontroli w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej nie mogły stanowić podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej. Tym samym również protokół z kontroli przeprowadzonej z naruszeniem obowiązujących przepisów nie mógł stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu, na okoliczność, że kontrolowany [...] kwietnia 2014 r. pojazd stanowiący własność skarżącej spółki był nienormatywny.

12 Wobec powyższego Sąd uznał, że na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaszła podstawa do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Mając na uwadze, że nie jest możliwe ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, a tym samym brak prawnych możliwości do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, Sąd stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylnie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

14 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 48, art. 50 ust. 1 lit c), 51 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 73 ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d., art. 129a ust. 1 pkt 3, art. 129a ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 2 pkt 9 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że pomiar masy całkowitej pojazdu nie ma charakteru czynności administracyjnej określonej w ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych, a jest jedynie czynnością techniczną zmierzającą do ustalenia, czy dany pojazd spełnia określone normy;

15 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) i § 3 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, nie mogą stanowić wyniki pomiaru masy całkowitej pojazdu, uzyskane w rezultacie ważenia przeprowadzonego przez osobę niebędącą inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego oraz, że w konsekwencji protokół nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, podczas gdy w przedmiotowym przypadku kontrolę pojazdu przeprowadził uprawniony inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, a osoba niebędącą inspektorem przeprowadziła w obecności inspektora jedynie procedurę pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, która to stanowi czynność techniczną zmierzającą do ustalenia, czy dany pojazd spełnia określone normy.

16 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

20 Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

21 Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej u.d.p.), zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p., jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich – również ze względu na rodzaj drogi – dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

22 Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (również na podmioty, o których mowa w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.) lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, a decyzje w tej sprawie wydaje m.in. właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Inspekcji Transportu Drogowego, co znajduje swoją podstawę prawną w art. 140aa ust. 1 i 2 p.r.d. Wysokość nałożonej kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., wynosi 15 tys. złotych. Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji.

23 W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę na to, że zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1694/16).

24 Z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz zarzuty skargi kasacyjnej poczynienie wskazanych wyżej ogólnych uwag dotyczących zasad odpowiedzialności przewoźnika było konieczne.

25 Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję, uznał ją za wadliwą z uwagi na dokonanie pomiaru dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (zespołu pojazdów) przez osobę niebędącą inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego. Innymi słowy, chodzi o to, czy podstawę do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym mogą stanowić wyniki pomiaru masy całkowitej pojazdu, uzyskane w rezultacie ważenia przeprowadzonego przez osobę niebędąca inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego oraz czy w konsekwencji protokół z tak przeprowadzonej kontroli pojazdu może stanowić dowód w sprawie.

26 Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, które mają komplementarny charakter, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy, aby rozpoznać je łącznie. Tym niemniej zauważyć trzeba, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego zaś w tej sprawie w odniesieniu do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie uprawdopodobniono. Zarzut ten, wobec jego deficytów, nie mógł być uznany za skuteczny.

27 Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 50 pkt 1) lit. c) u.t.d., do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W myśl natomiast art. 51 ust. 1 ww. ustawy, zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonują następujące organy: Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.

28 Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 4 u.t.d., inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego.

29 Zgodnie zaś z art. 129a ust. 1 pkt 3) p.r.d., kontrola ruchu drogowego w odniesieniu do kierującego pojazdem, który naruszył przepisy ruchu drogowego, w przypadku zarejestrowania tego naruszenia przy użyciu:

30 a) przyrządów kontrolno-pomiarowych,

31 b) przenośnych albo zainstalowanych w pojeździe albo na statku powietrznym urządzeń rejestrujących,

32 - należy również do Inspekcji Transportu Drogowego.

33 W myśl art. 129a ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 2 pkt 9 w/w ustawy, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego jest uprawniony do używania przyrządów kontrolno-pomiarowych, a w szczególności do badania pojazdu, określania jego masy, nacisku osi lub prędkości, stwierdzania naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz do stwierdzania stanu trzeźwości kierującego.

34 Wskazać także należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował okoliczności dotyczącej miejsca, gdzie dokonano ważenia pojazdu i tego czyją własnością stanowiła waga stacjonarna, którą użyto do ważenia (B. w L.). Fakty te, związane z udostępnieniem inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego wagi do wykonywania czynności kontrolnych, nie stanowiły podstawy do zakwestionowania przez Sąd I instancji wyników ważenia pojazdu należącego do skarżącego. Niesporną okolicznością jest również to, że użyta w trakcie kontroli pojazdu waga nieautomatyczna, elektroniczna Scalex 1700 legitymowała się ważnym na dzień kontroli świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w L., spełniała więc wymogi określone przepisami ustawy o miarach.

35 Istotną dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie kwestia dotycząca osoby uprawnionej do dokonywania czynności kontrolnych w zakresie pomiaru wagi pojazdu, czy mogą to być jedynie inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego – jak przyjął to Sąd I instancji – czy też – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – pomiaru pojazdu może dokonać osoba trzecia upoważniona do tego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

36 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej, w tym także art. 73 ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d., inspektor nie musi samodzielnie, osobiście przeprowadzać poszczególnych dowodów w toku kontroli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje żadnych ograniczeń dla dokonywania czynności w toku kontroli, co uprawnia inspektorów ITD do powierzenia przeprowadzenia pewnych czynności dowodowych specjaliście.

37 Niezrozumieniem istoty spornego zagadnienia jest powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na możliwość skorzystania przez inspektorów ITD przy dokonywaniu ważenia pojazdu z pomocy osoby trzeciej. Zdaniem skrzącego kasacyjnie organu, przeprowadzający kontrolę pojazdu inspektor, w celu dokonania dokładnego pomiaru masy całkowitej pojazdu, mógł skorzystać z pomocy pracownika B. w L., który na co dzień zajmuje się obsługą wagi określonego rodzaju, ma w tym zakresie niezbędne doświadczenie, znał więc bardzo dobrze procedurę ważenia pojazdów za pomocą wagi do pomiarów statycznych SCALEX 1700. Osobę taką można uznać za biegłego w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. Biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie.

38 Dokonując takiego wywodu prawnego, autor skargi kasacyjnej pominął bardzo istotną kwestię, a mianowicie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokonujący czynności kontrolnych powierzył pracownikowi B. w L. M.F. dokonanie ważenia pojazdu. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że osoba ta, dokonując ważenia kontrolowanego pojazdu, działała bez jakiegokolwiek formalnego upoważnienia.

39 Czynności pomiarowe wykonywane podczas kontroli drogowej (ważenie pojazdów) niewątpliwie stanowią jeden z elementów czynności kontrolnych, które dokonywane są przez uprawnione organy administracji publicznej w zakresie zadań wykonywanych na podstawie upoważnienia wynikającego z przepisów szczególnych. Czynności kontrolne dokonywane przez inspektorów ITD stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydane zostanie władcze rozstrzygnięcie.

40 Zauważyć należy, że ze wskazanych na wstępie przepisów u.t.d. wynika brak możliwość dokonywania czynności kontrolnych przez "upoważnione" osoby trzecie, obok inspektora, i nie należy dokonywać takiej wykładni rozszerzającej przepisów u.t.d.

41 W ustawie brak jest jakiegokolwiek przepisu, który wskazywałby na możliwość przekazania przez inspektorów transportu drogowego kompetencji w zakresie dokonywania czynności kontrolnych. Stosownie do wskazanych wyżej przepisów art. 55 u.t.d. i art. 129a ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 2 pkt 9 p.r.d., to inspektor Inspekcji Transportu Drogowego podczas wykonywania czynności kontrolnych podczas badania pojazdu w celu określenia jego masy i nacisku osi jest uprawniony do używania przyrządów kontrolno-pomiarowych. Należy zatem przyjąć, że w świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej inspektor transportu drogowego prowadzi samodzielnie czynności kontrolne.

42 Przyjęcie argumentacji GITD zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli inspektor ITD mógłby bez żadnych ograniczeń na podstawie czynności nieformalnych, np. ustnych poleceń wydawanych osobom trzecim, z którymi nie łączy go żaden stosunek formalnoprawnych, dokonywać bardzo ważnych dla odpowiedzialności przewoźnika czynności kontrolnych. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem ustanowionych przepisów, że stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia przez uprawnionych do tego inspektorów ITD w sposób zgodny z prawem.

43 Podkreślić trzeba, ustawa o transporcie drogowym zawiera co do działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego odrębne, szczególne regulacje i to one właśnie winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem. Dotyczy to w szczególności uregulowań zawartych w Rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym.

44 Z przepisów ogólnych wynika, że "Czynności kontrolnych inspektor dokonuje..." (art. 70 u.t.d.) oraz że "Inspektor wykonuje czynności kontrolne..." (art. 69 ust. 1 u.t.d.).

45 Wynikające z art. 129a i art. 129 ust. 2 p.r.d. uprawnienia inspektorów ITD wskazują na to, że po zatrzymaniu pojazdu do kontroli inspektor może skierować pojazd na stanowisko kontrolne, które spełnia stosowne wymagania pozwalające na skontrolowanie stanu technicznego, wymiarów, nacisków oraz masy pojazdu. W przypadku kontroli nacisków osi oraz masy pojazdu miejsce kontroli musi być przystosowane do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Dalej z przepisów tych wynika, że to inspektor ITD dokonuje w obecności osoby kontrolowanej (kierującego pojazdem) czynności kontrolnych. W toku kontroli inspektor może:

46 1. legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

47 2. badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli;

48 3.dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody;

49 3a). zatrzymać kartę kierowcy w przypadkach, o których mowa w art. 14 ust. 4 lit. C rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, str. 8 oraz Dz. Urz. WE L 274 z 09.10.1998, str. 1), lub kartę przedsiębiorstwa;

50 4. przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych;

51 5. przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

52 Z mocy art. 129a. ust. 1 p.r.d. jedynie inspektor ITD uprawniony jest do używania przyrządów kontrolno-pomiarowych, a zatem do przeprowadzenia czynność kontrolnej w postaci pomiaru przy użyciu odpowiednich urządzeń pomiarowo-kontrolnych. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że to inspektor ITD używa przyrządów kontrolno-pomiarowych, a nie tylko uczestniczy w tej czynności dokonywanej faktycznie przez inną, nieupoważniona do tego osobę.

53 Uznać zatem należy, że w ramach czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach (art. 129 ust 1 i 2 w zw. z art. 129a ust. 2 p.r.d.) podczas dokonywania czynności kontrolnych to inspektor ITD – w celu określenia, czy dany pojazd spełnia czy też nie określone normy – dokonuje czynności technicznej polegającej na pomiarze wagi pojazdu.

54 Konkludując, w pełni należy zgodzić z oceną Sądu I instancji uznającą, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję, związany był rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w; zakresie sposobu prowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, przeprowadzając kontrolę postępowania, wadliwie uznał, że inspektor ITD w celu dokonania dokładnego pomiaru masy całkowitej pojazdu mógł skorzystać z pomocy nieupoważnionego w żaden sposób pracownika B. w L.. Prawidłowe jest zaś stanowisko Sądu I instancji, że Inspektor ITD nie miał prawa powierzać dokonania czynności pomiarowych osobie do tego nie upoważnionej. Doszło zatem do naruszenia zasad postępowania kontrolnego, podczas którego ważenie pojazdu zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 50 ust. 1 lit c u.t.d., art. 129a i art. 129 ust. 2 p.r.d., z których wynika, że do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ruchu drogowego również w zakresie normatywności pojazdów upoważnieni są wyłącznie Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

55 Pamiętać trzeba, że w przedmiotowej sprawie kara pieniężna została nałożona za stwierdzenie naruszenia norm dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

56 Kwestią zasadniczą, która powinna zostać wyjaśniona w sprawie, była okoliczność, czy ww. norma została przekroczona; to zaś powodowało konieczność przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt dokonania prawidłowego ważenia pojazdu. Rodziło to w konsekwencji po stronie organu obowiązek pełnego wykazania prawidłowości dokonania procedury pomiaru wagi pojazdu. Jeżeli bowiem ważenia faktycznie dokonała osoba nieuprawniona do tego, to jakiekolwiek parametry uzyskane w ten sposób nie mogą stanowić podstawy do nakładania sankcji administracyjnej. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że do wyjaśnienia tej okoliczności niezbędne jest prawidłowe, zgodne z rygorami procedury administracyjnej, przeprowadzenie postępowania przez organy. W związku z powyższym organy administracji publicznej nie ustaliły prawidłowo – w kategoriach dowodowych – rzeczywistej masy całkowitej pojazdu nienormatywnego, a więc okoliczności niezwykle istotnej z perspektywy odpowiedzialności prawnej adresata decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten element procedury administracyjnej jest wadliwy i wadliwość ta rzutowała na ocenę postępowania organów w niniejszej sprawie, co mogło wywołać skutek w postaci wydania błędnej, a negatywnej dla adresata, decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii dla możliwości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, mianowicie, czy stwierdzone naruszenie masy rzeczywistej pojazdu, zostało ustalone podczas prawidłowo wykonanych czynności kontrolnych. W świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem wprawdzie dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

57 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.