Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., II GSK 1554/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., II GSK 1554/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 25/14 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. oddalił skargę F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 decyzją z dnia [...] marca 2009 r. udzielono skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na okres sześciu lat.

5 Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. cofnął w całości zezwolenie z dnia 2 marca 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone spółce w dniu 10 lutego 2011 r. Wywołane odwołaniem spółki postępowanie zostało zawieszone przez organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

6 Pismem z dnia 18 września 2012 r., spółka wniosła o zmianę załącznika do decyzji z dnia [...] marca 2009 r. domagając się zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, wyszczególnionego w poz. nr 32 załącznika. W motywach spółka wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11.

7 Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w O. umorzył postępowanie z wniosku spółki o zmianę lokalizacji punktu gry, uznając je za bezprzedmiotowe, w związku z cofnięciem spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko - mazurskiego.

8 Objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które na etapie złożenia wniosku o zmianę lokalizacji punktu gier zostało już cofnięte nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji. Postępowanie zostało wobec tego pozbawione przedmiotu. Organ wskazał w tym zakresie, że zmiana decyzji możliwa jest tak długo, jak długo decyzja, która ma być zmieniona, pozostaje w obrocie prawnym. Skoro decyzja została wyeliminowana, nie jest możliwe dokonanie jej zmiany. Podkreślił również, że jest związany wydaną decyzją o cofnięciu zezwolenia, albowiem mimo tego, że jest ona nieostateczna, już funkcjonuje w obiegu prawnym i nie została z niego niewyeliminowana.

9 Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że w sprawie miały znaczenie inne okoliczności niż powołane przez Dyrektora Izby Celnej w O., dotyczące faktu związania organu wydaną decyzją o cofnięciu zezwolenia i jej niewykonalności w trybie egzekucyjnym. Sąd wskazał, że zarówno decyzja organu z dnia [...] lutego 2011 r. o cofnięciu zezwolenia, jak i wniosek strony z dnia 18 września 2012 r. dotyczą tego samego zezwolenia - decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] marca 2009 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonych punktach. Istotną okolicznością była, w ocenie Sądu, kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem było cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie.

10 Sąd I instancji przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 639/12 oraz podzielając wyrażone w nim stanowisko i argumentację, stwierdził, że organ zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Zaistniał, bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wobec toczącego się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a więc w tej samej sprawie administracyjnej. Nie miało przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Zawieszenie postępowania odwoławczego również nie miało istotnego znaczenia w sprawie, gdyż niewątpliwym było, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone.

11 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

12 F. Spółka z o.o. w W. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sąd I instancji zarzucając mu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:

13 I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy argumentacja organu celnego w zakresie związania decyzją nieostateczną (art. 212 Ordynacji podatkowej) oraz wykonalności decyzji nieostatecznej (art. 239a Ordynacji) okazała się nietrafna, co powinno implikować uchylenie zaskarżonych decyzji, a czego Sąd w tej sprawie niezasadnie zaniechał, wskutek:

14 a. błędnego przyjęcia, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia oraz postępowanie o jego zmianę w zakresie lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych stanowią tożsamą (podmiotowo i przedmiotowo) sprawę administracyjną, podczas gdy postępowania te stanowią sprawy odmienne;

15 b. nieprawidłowego uznania, że pomiędzy postępowaniem o cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem o zmianę tego zezwolenia zachodzi merytoryczny konflikt, który przejawia się brakiem możliwości jednoczesnego procedowania, gdyż skutkowałoby to zniesieniem jedności postępowania o cofnięcie zezwolenia (cofnięcie w pierwszej instancji dotyczyłoby innego zezwolenia niż w toku postępowania odwoławczego od tejże decyzji), co jednak nie ma miejsca, zważywszy, że treścią zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych jest uprawnienie do urządzania tych gier w ustalonej zezwoleniem liczby lokalizacji, nie zaś w konkretnych miejscach urządzania gier, co przeczy poglądowi Sądu a quo jakoby w toku sprawy o cofnięcie zezwolenia zmieniał się kształt uprawnienia objętego cofnięciem, gdyż lokalizacja punktów gier jest tu irrelewantna;

16 c. bezzasadnego uznania, że z uwagi na zawisłość sprawy o cofnięcie zezwolenia przy braku jego zakończenia decyzją ostateczną, nie jest możliwa zmiana lokalizacji punktu gier objętego zezwoleniem, gdyż "byt prawny tego uprawnienia [zezwolenia] nie został jeszcze ostatecznie przesądzony", podczas gdy byt prawny zezwolenia na urządzanie gier został przesądzony decyzją ostateczną o jego udzieleniu i do dnia doręczenia decyzji ostatecznej o jego cofnięciu, ma on charakter prawnie bardziej stanowczy i "pewny" niż nieostateczne jego cofnięcie decyzją podlegającą kontroli odwoławczej w podatkowym toku instancji;

17 II. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy od jej uwzględnienie w konsekwencji uchybienia przez organy przepisom prawa materialnego i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek naruszenia:

18 a. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 128 Ordynacji podatkowej i z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez uznanie za dopuszczalne zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we W. udzielającego skarżącej zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie;

19 b. art. 212 Ordynacji podatkowej poprzez zaaprobowanie jego błędnej wykładni i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń niestateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji oraz niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 Ordynacji podatkowej wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (in specie sprawy o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie – zmiana lokalizacji – nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie – każda z osobna – tożsamość spraw, a w konsekwencji związanie organu z art. 212 Ordynacji podatkowej);

20 c. art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nieuzasadnione uznanie przez organ celny braku przedmiotu postępowania o zmianę zezwolenia w niniejszej sprawie, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ważnego i wiążącego erga omnes zezwolenia.

21 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w O. sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., sformułowanymi nią zarzutami, zmierza do podważenia poglądu Sądu I instancji, że bezprzedmiotowe jest wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki postępowanie o zmianę zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (zezwolenie) na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, skoro w toku jest postępowanie o cofnięcie tego zezwolenia prowadzone z odwołania Skarżącej. Zasadnicze znaczenie ma zdaniem Spółki okoliczność, że udzielająca zezwolenia decyzja z dnia [...] marca 2009 r. ma charakter ostateczny i prawomocny, a zmiana lokalizacji punktów gier nie ingeruje w istotę stosunku prawnego, toteż nie było podstaw, aby twierdzić, że z uwagi na prowadzone postępowanie o cofnięcie zezwolenia, sprawa z wniosku o zmianę tego zezwolenia jest bezprzedmiotowa.

24 Powyższa argumentacja nie jest poprawna, zarzuty są niezasadne, zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Ze względu na charakter i treść postawionych zarzutów kasacyjnych zostaną one rozpoznane łącznie.

25 Przypomnieć należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych załączonych do akt sądowych sprawy i co w sprawie jest niesporne, postępowanie w sprawie o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier zostało wszczęte wnioskiem (18 września 2012 r.) skarżącej Spółki po dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia (4 lutego 2011 r.) i w czasie gdy uruchomione odwołaniem skarżącej postępowanie odwoławcze zostało zawieszone w oczekiwaniu na opinię jednostki badającej. Z kolei postępowanie o zmianę zezwolenia zostało również zawieszone i podjęte 23 sierpnia 2013 r. po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP [wyrok z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2013 r. nr 6, poz. 82; Dz. U. z 2013 r., poz. 1002)].

26 Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w dacie złożenia wniosku o zmianę zezwolenia, zezwolenie to zostało cofnięte nieostateczną decyzją i postępowanie w tym przedmiocie pozostawało w toku.

27 Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę, że prowadzenie postępowania o zmianę zezwolenia i rozstrzyganie w tym przedmiocie, w sytuacji gdy równolegle toczy się wcześniej uruchomione postępowanie o cofnięcie tego zezwolenia, jest niedopuszczalne. Nie można zarzucić błędu rozumowaniu Sądu I instancji, zgodnie z którym, ze względu na strony postępowania (organ – Dyrektor Izby Celnej i skarżąca – "F." Sp. z o.o.) oraz przedmiot, którego dotyczyć ma rozstrzygnięcie (zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych) w obu postępowaniach – o cofnięcie zezwolenia i o jego zmianę – mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie rozumieć argumentacji Sądu I instancji, że brak możliwości rozstrzygania w przedmiocie zmiany zezwolenia wynika z faktu nierozstrzygnięcia bytu prawnego samego zezwolenia. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że dopóki ostateczna decyzja udzielająca zezwolenia znajduje się w obrocie prawnym, postępowanie w przedmiocie jej zmiany nie doznaje przeszkód, tym bardziej że "lokalizacja punktów gier jest tu irrelewantna".

28 Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe, bowiem Skarżąca nie przyjmuje do wiadomości, że stanowiące podstawę jej działania zezwolenie, a dodać należy iż lokalizacja punktów gier stanowi integralną część zezwolenia przez co kształtuje jego treść, znajduje się w fazie procedury odwoławczej co do legalności jego cofnięcia. Przedmiotem oceny organu odwoławczego – jest zezwolenie w treści z dnia wszczęcia postępowania o jego cofnięcie. Dokonanie w tym czasie ewentualnej zmiany zezwolenia prowadziłoby do powstania zupełnie abstrakcyjnego bytu jednego zezwolenia o różnej treści w jednym czasie. Odwołujący się do wyroku NSA w podobnej sprawie (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 639/12) Sąd I instancji słusznie zauważa, że pomiędzy postępowaniem o cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem o jego zmianę zachodzi merytoryczny konflikt, który może zostać rozwiązany tylko w ten sposób, że postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia musi ustąpić przed postępowaniem o jego ewentualne ostateczne cofnięcie; obydwa postępowania odnoszą się do tego samego przedmiotu jakim jest zezwolenie tyle, że jedno z nich ma szerszy zakres, zaś wynik warunkuje wręcz dopuszczalność prowadzenia postępowania w węższym zakresie. Podsumowując, dokonywanie zmian zezwolenia dopóty, dopóki nie zakończy się postępowanie o byt tego zezwolenia w jego treści sprzed żądania zmiany, jest niedopuszczalne.

29 Można dyskutować, czy organ, umarzając postępowanie o zmianę zezwolenia na zasadzie art. 208 § 1 o.p., posłużył się właściwym "narzędziem" procesowym zamiast odmówić wszczęcia postępowania, jednak jak wspomniano na wstępie rozważań, niesporne jest, że postępowanie o zmianę zostało wszczęte, a jeśli tak, to przy stwierdzeniu przesłanki umorzeniowej w postaci nierozstrzygniętego postępowania o cofniecie tego samego zezwolenia umorzenie postępowania o zmianę było prawidłowe, jak słusznie ocenił Sąd I instancji.

30 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.