Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II GSK 1542/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II GSK 1542/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/10 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2099/10, objętym skargą kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi P. L. (dalej: skarżący), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Referując stan faktyczny Sąd stwierdził, że dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, dokonał kontroli autobusu na trasie [...]-[...]. Z obserwacji sporządzono materiał wideo, a także protokół kontroli z którego wynikało, iż w trakcie wykonywania przewozu regularnego na podstawie posiadanego zezwolenia miało miejsce czterokrotne zatrzymywanie pojazdu w celu zabierania lub wysadzania pasażerów poza wyznaczonymi przystankami. Powyższe było podstawą nałożenia na skarżącego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ podkreślił, że pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Po otrzymaniu informacji o końcowym przystanku inspektor poinformował kierowcę, że zostanie poddany kontroli po zakończeniu przewozu.

4 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Wskazał dodatkowo, że organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem.

5 Sąd I instancji, uchylając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy, stwierdził, że zostały one wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, iż skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie z [...] do miejscowości [...]. W zezwoleniu określono miejscowości, w których znajdują się przystanki, ponadto wskazano, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów, zgodnie z art. 18 b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, póz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) odbywa się na oznaczonych i wyposażonych przystankach, a poza nimi obowiązuje zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Sąd wyjaśnił, że warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego regulowała obowiązująca w dacie kontroli tj. [...] marca 2010 r. treść przepisu art. 71 u.t.d. zgodnie z którym zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wprawdzie przepis art. 69 ust. 1 a pkt 2 u.t.d., zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli przewozów regularnych, jednak nie może to wiązać się z zatrzymywaniem pojazdów na drodze poza przystankami w rozumieniu art. 4 pkt 8 a u.t.d. Jak podkreślił WSA kontrola przewozów regularnych i ewentualna konieczność zatrzymania pojazdu poza wyznaczonymi przystankami nie zezwala na odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora kontrolującego.

6 Zdaniem Sądu w sprawie brak było ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o transporcie drogowym. Skarżący w toku postępowania administracyjnego dwukrotnie podnosił, iż został zatrzymany przez nieoznakowany żadnymi napisami oraz bez sygnalizacji świetlnej samochód osobowy. Zastrzeżenie to zgłoszone zostało w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary. Natomiast w tej właśnie decyzji organ wskazał, że pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Równocześnie organ stwierdził, że nie można było mówić o zatrzymaniu do kontroli w rozumieniu art. 71 u.t.d., ponieważ pojazd został poddany kontroli po zakończeniu przewozu. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, powielając stanowisko organu pierwszej instancji. Organy powinny były zatem ocenić zarzuty skarżącego odnośnie do prawidłowości zatrzymania pojazdu, właściwie przyjmując kwalifikację czynności rozpoczynających kontrolę.

7 W ocenie WSA powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia. Jeżeli bowiem organ stoi na stanowisku, iż pojazd zatrzymany został do kontroli po zakończeniu przewozu to powstaje pytanie o charakter czynności polegającej na zatrzymaniu go przez umundurowanego inspektora znajdującego się przy nieoznakowanym pojeździe oraz poinformowaniu kierowcy o poddaniu kontroli na końcowym przystanku. Wreszcie, jak zauważył Sąd, z akt administracyjnych nie wynikało, czy zatrzymanie miało miejsce na przystanku, czy też poza nim.

8 Sąd stwierdził, że działania organów inspekcji transportu drogowego podejmowane były z ewidentnym pominięciem obowiązku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. W podsumowaniu Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśnił dokładnie sprawę, ustalając niebudzący wątpliwości stan faktyczny oraz dokonał oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

11 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d. poprzez błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było stosownych ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do oceny, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w art. 69 ust. 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d.

12 W ocenie organu błędna była argumentacja Sądu I instancji, iż w sprawie brak było stosownych ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do oceny, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem kasatora nietrafny był pogląd Sądu, iż w sytuacji gdy organ stoi na stanowisku, że pojazd zatrzymany został do kontroli po zakończeniu przewozu, powstaje pytanie o charakter czynności polegającej na zatrzymaniu go przez nieumundurowanego inspektora znajdującego się przy nieoznakowanym pojeździe oraz poinformowaniu kierowcy o poddaniu kontroli na końcowym przystanku.

13 W przeświadczeniu organu Sąd I instancji błędnie uznał, że materiał dowodowy zebrany w toku kontroli przy użyciu pojazdów nieoznakowanych, nie mógł być źródłem miarodajnych ustaleń, jeżeli miało się na uwadze fakt, iż zatrzymanie pojazdu nie było zgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym. Podobnie należało ocenić zdaniem organu stwierdzenie Sądu, że wiarygodność ustaleń poczynionych na podstawie samego nagrania musiało znaleźć potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Nie zgodzono się także, iż zatrzymanie pojazdu do kontroli, odbyło się wbrew wymogom z art. 71 u.t.d., bowiem ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynikało, że skarżący zatrzymał się poza miejscem do tego wyznaczonym

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Na wstępie należy przypomnieć, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w sprawie nie występuje. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na pośredniej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie z perspektywy postawionych zarzutów kasacyjnych.

17 Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. rozstrzygnięcia organów obu instancji, uznając iż przeprowadzone przez te organy postępowanie administracyjne zawiera wady procesowe uniemożliwiające merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji.

18 Tymczasem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami z art. 69 ust. 1 a pkt 2 i art. 71 u.t.d.., nie określa czy naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym upatruje w ich błędnej wykładni dokonanej przez Sąd, czy w wadliwym zastosowaniu. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjne sugerowałaby procesowy charakter zarzutów, bowiem kasator kontestuje ocenę WSA co do braku ustaleń faktycznych, twierdząc iż zatrzymanie pojazdu skarżącego do kontroli nie naruszało przepisów cyt. ustawy, a materiał dowodowy dawał w pełni podstawę do kontroli merytorycznej. Niezależnie jednak od błędnego zakwalifikowania zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., brak określenia formy naruszenia powoduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie może dokonać uzupełnienia kasacji w tym zakresie. Nie może też w żaden sposób dokonać korekty zarzutów, czy to przez ich uściślenie, czy konkretyzację (podobnie: wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1899/10, z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1449/10, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1271/10, z dnia 5 lipca 2011, sygn. akt II GSK 704/10). Niedookreślenie zarzutów polegające na pominięciu sposobu naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego czy procesowego uchybia rygorom sporządzenia skargi kasacyjnej określonym w art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., nie pozwala na wyznaczenie granic skargi kasacyjnej i w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną.

19 Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obciążonego również opisaną wyżej wadliwością, należy stwierdzić, iż nie stanowił on podstawy uchylenia decyzji, których wyeliminowania domagał się skarżący.

20 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.