Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., II GSK 1521/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., II GSK 1521/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 134/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 800 (osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. M. - Syndyka Masy Upadłości Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w W. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

4 Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

5 w dniu [...] grudnia 2011 roku miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki Jelcz, którym wykonywano krajowy transport drogowy osób w ramach przewozu regularnego. W czasie kontroli drogowej kierujący przedstawił wypis licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu Spółce z o.o. w W. , która to licencja, wobec ogłoszenia przez Sąd Rejonowy w W. w dniu 21 września 2011 r., upadłości spółki, wygasła z mocy prawa na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym). Jednocześnie wraz z wygaśnięciem licencji, na mocy art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym utraciło ważność zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

6 W oparciu o te ustalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną

7 w wysokości 10.000 złotych.

8 Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił odwołania i decyzją

9 z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

10 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że instytucja wygaśnięcia licencji nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej, lecz skutkuje wygaśnięciem uprawnień wynikających z licencji z mocy prawa z chwilą zajścia zdarzeń, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jedną z przesłanek wygaśnięcia licencji jest likwidacja lub ogłoszenie upadłości licencjobiorcy. W związku z tym likwidacja przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji, rodzi obligatoryjne skutki określone przepisem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Prowadzenie działalności gospodarczej bez posiadania ważnej licencji jest podejmowaniem działań przez przedsiębiorcę, który nie działa z należytą starannością, a nieznajomość konstrukcji wygaśnięcia uprawnień ex lege nie może usprawiedliwiać działań podejmowanych przez syndyka.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji, że licencja oraz zezwolenie wygasają z mocy prawa w razie likwidacji, albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy, w związku z czym licencja i zezwolenie udzielone na rzecz spółki wygasły z dniem wydania przez Sąd Rejonowy w W. postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Po dniu ogłoszenia upadłości syndyk masy upadłości nie miał prawa korzystać z licencji i zezwolenia.

12 Sąd I instancji uznał, że spółka utworzona z majątku gminy dla realizacji zadania własnego w zakresie publicznego transportu zbiorowego posiadała status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej lub u.s.d.g.), a działalność prowadzona przez nią w zakresie transportu publicznego jest usługową działalnością gospodarczą. Ponadto Sąd wskazał, że tworzenie przez gminę spółek prawa handlowego oraz przystępowanie przez nią do takich spółek (czyli poprzez kapitałowe uczestnictwo

13 w spółkach) jest wyrazem prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie daje podstaw do uznania, że MPK Spółka z o.o. w W. nie musiała posiadać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na marginesie Sąd zauważył, że, wbrew stanowisku strony skarżącej, syndyk nie wykonuje zadań własnych gminy. Jego zadaniem jest, generalnie rzecz ujmując, zakończenie procesu likwidacji upadłej spółki.

14 Sąd nie podzielił zarzutu skargi obejmującego naruszenie art. 2 i art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U.

15 z 2012 r., poz. 1112, dalej: prawo upadłościowe i naprawcze), poprzez nieuwzględnienie możliwości kontynuacji przez syndyka licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ograniczonym temporalnie po ogłoszeniu upadłości oraz konieczności uwzględnienia, poprzez kontynuację działalności, interesów upadłego przedsiębiorstwa.

16 W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

17 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

18 z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

19 II

20 W. M. - Syndyk Masy Upadłości Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w W. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

21 - art. 5 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 pkt 3, oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów, co stanowiło konsekwencję przyjęcia, iż MPK w W. Spółka z o.o. zobowiązana była do posiadania licencji i zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, które to wygasło z dniem ogłoszenia upadłości skarżącego;

22 - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skarżące przedsiębiorstwo MPK Spółka

23 z o.o. w upadłości likwidacyjnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu w/w ustawy.

24 Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

25 i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano szereg argumentów przemawiających, w ocenie jej autora, za tezą o braku konieczności posiadania licencji

27 i zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej, m.in. z uwagi na fakt, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc działalność jakościowo różną od "gospodarki komunalnej" zdefiniowanej w treści art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce komunalnej). Obowiązek ten odnosi się zatem do podmiotów wskazanych w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, do których MPKSpółka z o.o. w W. nie należy. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że wykonywanie przez gminę zadania własnego w zakresie "lokalnego transportu drogowego" jest nakazane przez ustawę, nie może być zatem w żaden sposób uzależnione od decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, lub cofnięcia licencji. Wskazał ponadto, że uzyskanie licencji nie jest wymagane również wtedy, gdy zadanie, o którym mowa wyżej, wykonuje zakład budżetowy gminy bądź jednoosobowa spółka gminy utworzona w trybie regulowanym przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ podmioty te zapewniają "realizację lokalnego transportu zbiorowego" z woli i na rachunek gminy.

III

28 Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

29 IV

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

32 Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję nakładającą na syndyka spółki z o.o.

33 w upadłości likwidacyjnej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Oddalając skargę Sąd I instancji przesądził, że zarówno licencja, jak

34 i zezwolenie udzielone spółce wygasły z mocy prawa z dniem 21 września 2011 r., w którym to dniu zapadło postanowienie o upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego. Przesądził również wykładnię art. 169 ust. 2 prawa upadłościowego

35 i naprawczego. Wyraził nadto pogląd, że "skoro gmina dla realizacji zadania własnego

36 z zakresu publicznego transportu zbiorowego na swoim terenie wybrała formę spółki prawa handlowego (MPK Spółkę z o.o.), trzeba uznać, że spółka prowadziła działalność gospodarczą we własnym imieniu, posiadając status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej".

37 Podkreślenie tych trzech istotnych elementów wyjaśnienia podstawy prawnej

38 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ma istotne znaczenie dla zakreślenia granic rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje bowiem tego, że licencja i zezwolenie wygasły z mocy prawa, a tym samym w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji

39 i przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. Nie podnosi również zarzutu obejmującego wykładnię przepisów prawa upadłościowego i naprawczego. Zarzuca natomiast Sądowi I instancji w drugim zarzucie skargi kasacyjnej naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżące przedsiębiorstwo MPK Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut tej jest nieusprawiedliwiony.

40 W stanie prawnym wiążącym w tej sprawie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W myśl natomiast art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego zagadnienia, licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy. Również zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy (art. 18 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli). Z treści powołanych przepisów wynika jasno, że ustawodawca wskazuje przedsiębiorcę jako podmiot uprawniony do uzyskania licencji

41 i zezwolenia, a zatem podmiot uprawniony na podstawie licencji i zezwolenia do prowadzenia działalności transportowej, w tym wypadku krajowego transportu osób

42 w ramach przewozów regularnych.

43 Posługując się pojęciem przedsiębiorcy ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie definiuje go wprost i Sąd I instancji przyjął, co nie jest kwestionowane, że w tym zakresie uprawnione było odwołanie się do art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. W świetle zacytowanej definicji nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem aby mogła wykonywać działalność w zakresie transportu drogowego zobligowana jest do uzyskania odpowiedniej licencji, jak i zezwolenia, jeżeli transport ten ma obejmować przewozy regularne.

44 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że obowiązek ten jest zniesiony w stosunku do spółki prawa handlowego utworzonej przez gminę, w trybie przepisów art. 4 i art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, wykonującej zadania o charakterze użyteczności publicznej. Skarżący stawia również tezę, że zniesienie obowiązku w tym zakresie obejmuje także gminę, jak i zakład budżetowy.

45 Podkreślając przede wszystkim to, że w tej sprawie rzecz dotyczy obowiązku obejmującego spółkę prawa handlowego zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt GSK 1091/09 zajął stanowisko w kwestii zakładów budżetowych. Autor skargi kasacyjnej powołał w niej ten wyrok, jednakże nie dostrzegł istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Otóż NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę na decyzję

46 o odmowie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Sąd

47 I instancji podzielił bowiem stanowisko organu, że skarżący zakład komunalny, jako podmiot niebędący przedsiębiorcą, nie może uzyskać licencji na wykonywanie transportu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną zakładu komunalnego uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy

48 o gospodarce komunalnej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i wywiódł, że "przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce komunalnej umożliwiają wykonywanie zadań gminy, w tym w postaci zbiorowego transportu, w formie zakładu budżetowego. Zasadnie wskazano również, iż interpretacja wskazanych regulacji przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do istotnej sprzeczności. Z jednej bowiem strony zadania własne gminy w postaci transportu lokalnego mogą być wykonywane przez zakład budżetowy, z drugiej zaś, niezależnie od tego stwierdzenia, w opinii Sądu pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym daje możliwość uzyskania licencji, i w konsekwencji, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wyłącznie przedsiębiorcom". Następnie NSA podzielił pogląd skarżącego zakładu podkreślającego wolność wyboru formy organizacyjnej dla realizacji nałożonych na gminę zadań w sferze publicznej i wskazał, że "w myśl art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Przepis ten oparty jest na konstrukcji negatywnej, co oznacza, że określa on wyłącznie, w jakiej formie nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej.

49 Z brzmienia tego przepisu wynika a contrario, że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać

50 i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne (Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 97.9.43), (w:) C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002.)".

51 Zauważyć nadto należy, że glosator tego wyroku konkludując rozważania uznał, że "podmiotem wyposażonym w zdolność administracyjnoprawną czerpania uprawnień z licencji na wykonywanie transportu zbiorowego jest gmina. Dla potrzeb realizacji tego zadania organy gminy mogą utworzyć zakład budżetowy. Ta jednostka gospodarki gminnej, działając w ramach osobowości prawnej gminy, będzie w jej imieniu prowadzić działalność transportową. Naruszenie warunków określonych w licencji należy traktować jako działanie gminy, gdyż tylko jej w takim układzie można przypisać status przedsiębiorcy. Powyższe wnioski wypada odnieść także do zakładów budżetowych utworzonych do wykonywania działalności transportowej przez powiat bądź województwo" (Paweł Zabornia – glosa do wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II GSK 1091/09 LEX 112788).

52 W tej sprawie, co już podkreślono, rozważania odnoszące się do obowiązku uzyskania licencji przez zakład budżetowy, czy też gminę wykraczają poza ramy stanu faktycznego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny powołał jedynie poglądy prezentowane w tym względzie w orzecznictwie i piśmiennictwie.

53 W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie nie budzi wątpliwości, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wystąpiła o licencję na wykonywanie transportu drogowego i zezwolenie na prowadzenie przewozów regularnych i przez lata prowadziła w oparciu o tę licencję i zezwolenie działalność gospodarczą. Nie jest też sporne, że kontrola drogowa przeprowadzona została po ogłoszeniu upadłości spółki.

54 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie ma znaczenia to, że spółka prawa handlowego została utworzona przez gminę do realizacji nałożonych na nią zadań własnych służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Z treści art. 9 i 10 a contrario ustawy o gospodarce komunalnej wynika wszak, że spółki

55 z ograniczoną odpowiedzialnością utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego są tworzone w sferze użyteczności publicznej.

56 Ze stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej zdaje się wynikać, że jeżeli gmina realizuje zadania użyteczności publicznej poprzez m.in. spółki prawa handlowego, to w zakresie prowadzonej w tym celu działalności zwolniona jest

57 z obowiązków publicznoprawnych obejmujących warunki wykonywania określonej działalności. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Ograniczając wywód tylko do przepisów ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy, że żaden z przepisów tej ustawy nie daje podstaw do zniesienia w odniesieniu do spółek prawa handlowego powołanych w trybie ustawy o gospodarce komunalnej obowiązku uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego i przewozów regularnych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut pierwszy skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie wskazanych w nim przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie "iż MPK w W. Spółka z o.o. zobowiązana była do posiadania licencji i zezwolenia na wykonanie transportu drogowego".

58 Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.