Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., II GSK 1509/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., II GSK 1509/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1239/14 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz R. M. 320 (trzysta dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 II GSK 1509/15

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę R. M. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR ) z dnia [...] czerwca 2011r., wydanej w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych.

4 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

5 W dniu [...] maja 2004 r. P. M. - mąż Skarżącej, wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów rolnych, do którego załączył małżeńską umowę majątkową, ustanawiającą rozdzielność majątkową. Wniosek zawierał zgodę Skarżącej na wpis męża do ewidencji producentów rolnych. Na podstawie powyższego wniosku organ wydał P. M. zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego.

6 W dniu [...] października 2004 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych złożyła Skarżąca, załączając umowę majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową. Wniosek nie zawierał zgody jej współmałżonka na wpis do ewidencji.

7 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR) w dniu [...] października 2004 r., wydał zaświadczenie o nadaniu jej numeru identyfikacyjnego.

8 Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik ARiMR, orzekł o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego, oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

9 W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzja powyższa została wydana w związku z podważeniem faktu prowadzenia przez Skarżącą gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa rolnego jej współmałżonka, bowiem jak wskazał jest ono prowadzone wspólnie przez współmałżonków.

10 Stwierdził, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer ten nadawany jest temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazi pisemną zgodę. O nadaniu numeru identyfikacyjnego decyduje więc m.in. istnienie stosunku małżeństwa oraz zgoda współmałżonka na nadanie numeru identyfikacyjnego małżonkowi, który złożył wniosek o wpis.

11 Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor ARiMR, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

12 Wyjaśnił, że numer identyfikacyjny producentowi rolnemu nadaje się jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów, a w przypadku małżonków numer identyfikacyjny nadaje się temu z nich, co do którego drugi współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Tym samym małżonkowie powinni otrzymać jeden numer identyfikacyjny niezależnie od tego, czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, czy też nie.

13 Stwierdził, iż podstawą anulowania nadanego numeru identyfikacyjnego jest posiadanie przez drugiego małżonka odrębnego numeru identyfikacyjnego. Natomiast istniejąca między małżonkami rozdzielność majątkowa małżeńska oraz posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego, nie uprawnia małżonka do uzyskania odrębnego wpisu w ewidencji producentów rolnych.

14 Po rozpoznaniu skargi złożonej od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 782/11, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR.

15 Za prawidłowe uznał stanowisko, że posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez współmałżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, będącego jego majątkiem osobistym, do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Podzielił również pogląd, iż art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz.U 2004 nr 10 poz. 76, dalej: ustawa o ewidencji), obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków.

16 Sąd uznał jednakże, że zaskarżone rozstrzygnięcia są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U 2013r. poz. 276 ze zm., dalej: k.p.a.). Brak jest bowiem podstawy prawnej do orzekania przez organ, co do wyeliminowania błędnego wpisu figurującego w ewidencji producentów i anulowania czynności polegającej na nadaniu numeru identyfikacyjnego, w drodze decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że ustawa o ewidencji nie reguluje wprost kwestii wyeliminowania błędnego wpisu. Nie wyklucza to jednak możliwości podjęcia przez organ czynności zmierzających do jego skutecznej weryfikacji, a działania powinny ograniczyć się do wykreślenia Skarżącej z ewidencji producentów i anulowania czynności związanej z nadaniem numeru ewidencyjnego oraz pisemnego powiadomienia o tym Skarżącej. Dotychczasowy wpis należy więc usunąć w drodze czynności materialno-technicznej, zawiadamiając Skarżącą o wykreśleniu jej z ewidencji producentów oraz o anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego. Organ nie może bowiem negatywnie załatwić wniosku o wpis decyzją odmowną, z tego powodu, że małżonek Skarżącej podlega wpisowi do ewidencji producentów i posiada nadany wcześniej numer identyfikacyjny. Pomimo bowiem wydania zaskarżonych decyzji, wciąż aktualny w obrocie pozostaje wpis Skarżącej do ewidencji producentów, dokonany w dniu [...] października 2004 r. Natomiast anulowanie nadanego jej numeru jest równoznaczne z uchyleniem czynności wpisu do ewidencji, co w efekcie powoduje wykreślenie z ewidencji producentów.

17 Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 2426/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

18 NSA uznał, iż Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zawężył zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji, jedynie do przypadków rozpoznawania wniosków o wpis do ewidencji producentów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjął, że tam, gdzie działania organów są zgodne z wolą strony i gdzie nie ma obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, ustawodawca dopuszcza w sposób dorozumiany załatwianie spraw w formie czynności materialno – technicznych, natomiast w pozostałych przypadkach – w formie decyzji, jako najbardziej zapewniającej stronie ochronę jej interesów prawnych. Procedury administracyjne nie przewidują bowiem weryfikacji wadliwych czynności materialno – technicznych w sposób wskazany przez Sąd I instancji. Zauważył, iż tzw. czynności materialno – techniczne są przejawem wykonywania prawa, co oznacza, że załatwianie spraw w tej formie jest możliwe jedynie wówczas, gdy zastosowanie prawa materialnego wynika wprost z przepisu i nie wymaga rozstrzygania wątpliwości co do jego treści.

19 Podkreślił, że nie można utożsamiać czynności wpisu do ewidencji producentów, z czynnością wykreślenia wpisu z tej ewidencji, na skutek ujawnienia sprzeczności między danymi zawartymi w systemie ewidencji a stanem faktycznym. Organ w takiej sytuacji jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym obowiązuje zasada załatwiania spraw w formie decyzji, chyba że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji.

20 Tak więc stwierdzenie przez organ, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, Skarżąca została wpisana do ewidencji producentów a jednocześnie nadano jej numer identyfikacyjny (czynnością materialno – techniczną), mimo że numer taki wcześniej został nadany także jej mężowi, obligowało organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego. Mogło to nastąpić jedynie przez odmowę wpisu, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji, po uprzednim anulowaniu nadanego numeru identyfikacyjnego.

21 W konsekwencji NSA uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodne z prawem, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia przez WSA ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

22 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015r. oddalił skargę.

23 Sąd I instancji podkreślając, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zauważył, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji podlegał ocenie w zakresie jego zgodności z Konstytucją. W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 2013, poz.1537) Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że "Art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji."

24 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Orzekając o odroczeniu mocy obowiązującej orzeczenia, Trybunał podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji w zakwestionowanym zakresie, nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest bowiem zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru ewidencyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Tak więc, wobec obowiązującego (w dacie wydawania decyzji) art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, w razie ujawnienia posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilości i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z tych numerów. Podkreślił, że ustawa nie wskazuje, w jakim trybie ma to nastąpić, co może budzić pewnego rodzaju wątpliwości i pytania czy regulacja jest dostateczna, czy też może mamy do czynienia z luką prawną podlegającą usunięciu wyłącznie w drodze działań legislacyjnych.

25 Sąd I instancji wskazał, iż analiza przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji wskazuje, że małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny bez względu na to, czy posiadają oni oddzielne gospodarstwa rolne oraz niezależnie od tego, jaki ustrój majątkowy ich obowiązuje. W sytuacji, gdy jeden z małżonków posiada już numer identyfikacyjny, to uniemożliwia to przyznanie takiego numeru drugiemu z małżonków, nawet wówczas gdy posiada on osobne gospodarstwo rolne jako majątek odrębny. Dotyczy to nawet sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji, gdyż nadal pozostają oni w związku małżeńskim.

26 W jego ocenie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań NSA, stwierdzenie przez organ, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, Skarżąca została wpisana do ewidencji producentów a jednocześnie nadano jej numer identyfikacyjny (czynnością materialno – techniczną), mimo że numer taki wcześniej został nadany także jej mężowi, obligowało organ do podjęcia działań w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego. Mogło to nastąpić jedynie przez odmowę wpisu, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji, po uprzednim anulowaniu nadanego Skarżącej numeru identyfikacyjnego.

27 Wskazał iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, Kierownik ARiMR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Przepis nie precyzuje czy odmowa wpisu do ewidencji producentów może nastąpić tylko przy rozpoznawaniu wniosku o wpis do ewidencji producentów czy też, gdy okaże się, że wpisu dokonano wadliwie. Z uwagi na fakt, iż ustawa o krajowym systemie ewidencji wyraźnie nie przewiduje możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wpisu w formie bezdecyzyjnej, należy przyjąć, że art. 13 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do obu tych przypadków. W każdym z tych przypadków organ jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze władczym i zarazem kształtującym sytuację prawną strony.

28 Nie podzielił poglądu, że nadanie numeru identyfikacyjnego i wpis do ewidencji producentów, są dwiema niezależnymi czynnościami. Do takiego twierdzenia nie daje podstaw treść art. 12 ust. 1 ustawy o ewidencji, z którego wynika, że między tymi czynnościami istnieje ścisła współzależność, polegająca na tym, że wygenerowanie numeru identyfikacyjnego zależy od tego, czy zostanie dokonany wpis do ewidencji producentów. Numer ten jest nadawany jednocześnie, a więc z chwilą wpisu do ewidencji producentów.

29 Odnosząc się do zmiany przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, z dniem 1 stycznia 2015 r., wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. (Dz.U.2013.1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt I, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2000 r. o ewidencji, w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w pkt II wyroku orzekł, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc od 13 grudnia 2013 r. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że w okresie do 13 czerwca 2015 r. przepis ten jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany.

30 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

31 I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

32 1. naruszenie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące związaniem Sądu I instancji wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, podczas gdy po wydaniu orzeczenia w sprawie akt II GSK 2426/13, przez Naczelny Sąd Administracyjny stan prawny uległ zmianie w dniu 1 stycznia 2015 roku,

33 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy ewidencji, przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia, stanu prawnego nieznajdującego oparcia w aktach sprawy, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 12 ust 4 ustawy o ewidencji, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 roku,

34 3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem zarzutów odnoszących się do niekonstytucyjności art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, w jego brzmieniu przed 1 stycznia 2015r.,

35 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem znajdującej się w aktach sprawy kopii druku nr 747 Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu, która zawiera uzasadnienie konieczności nowelizacji z dniem 1 stycznia 2015r., przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu prawa materialnego,

36 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2015r., art. 12 ust. 4 o ewidencji, w jego nowym brzmieniu, co skutkować powinno uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

37 II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.:

38 1 .naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, a ustalonym przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1872) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2015 r., co doprowadziło do wydania orzeczenia na podstawie nieobowiązującego stanu prawnego

39 2. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 12 ust. 4 o ewidencji, co doprowadziło do zastosowania przepisów prawa materialnego, które są niezgodne z Konstytucją RP.

40 Wobec przedstawionych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

41 W uzasadnieniu podkreśliła, że przed wydaniem zaskarżonego wyroku, w dniu 1 stycznia 2015 roku, przepisem określonym w art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) znowelizowano z dniem 1 stycznia 2015 roku, przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji. Tym samym wymagana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zmiana przepisów dokonała się przed upływem wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny 18 miesięcy. Nowelizacja tego przepisu była podyktowana koniecznością zastosowania się do wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydawał zaskarżony wyrok w 2015 roku, a więc z chwili kiedy obowiązywał już znowelizowany przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji.

42 W tym stanie rzeczy, w ocenie Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości, bowiem zmienił się stan prawny, co umożliwia odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art. 190 p.p.s.a.). Od 1 stycznia 2015 roku, małżonkowi który prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, nadaje się bowiem odrębny numer identyfikacyjny od numeru drugiego małżonka.

43 Pełnomocnik Dyrektora ARiMR, na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

44 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

45 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

46 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

47 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

48 Skargę kasacyjną oparto zarówno o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego, jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania. W istocie jednak zarzuty sformułowane w oparciu o obie podstawy kasacyjne zmierzają do podważenia wyroku Sądu I instancji wydanego w dniu 18 marca 2015r. wobec nie uwzględnienia przez Sąd I instancji zmienionego stanu prawnego na skutek zastosowania się ustawodawcy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013r.

49 Sąd I instancji, zdaniem Skarżącej, oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2015r., w sytuacji gdy na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r. niezgodności art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP, od dnia 1 stycznia 2015r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zmiana ta dotyczyła przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, bowiem na podstawie art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1872) z dniem 1 stycznia 2015 r., przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji otrzymał następujące brzmienie "małżonkowi który prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, nadaje się odrębny numer identyfikacyjny od numeru drugiego małżonka".

50 Natomiast u podstaw wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego Skarżącej, legła regulacja zawarta w art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015r. stanowił, że w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny, numer ten nadaje się temu z małżonków, co do którego drugi współmałżonek wyraził pisemną zgodę.

51 Należy zauważyć, że Sąd I instancji orzekając w sprawie uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12, nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem Trybunał Konstytucyjny na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzekł, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, a więc w momencie orzekania był przepisem obowiązującym i powinien być stosowany do dnia 13 czerwca 2015 r.

52 Zgodnie z powyższym wyrokiem, przepis art. 12 ust. 4 ustawy ewidencji, w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne, nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji i jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP.

53 Zważając na motywy jakimi kierował się TK - odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, uznać należy, że regulacja ta, do czasu utraty mocy zgodnie z orzeczeniem TK, powinna nie tylko formalnie obowiązywać, ale także powinna być stosowana.

54 Zaznaczyć jednak należy, iż termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, innego niż data ogłoszenia wyroku, określony został przez Trybunał Konstytucyjny, na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, z konkretnych powodów. Wyeliminowanie bowiem z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji w zakwestionowanym zakresie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 tej ustawy, z uwzględnieniem wyroku, niezbędne jest zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku, związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom.

55 Wskazać również należy, że stan prawny, w dacie orzekania przez Sąd I instancji, kształował się odmiennie od tego, który obowiązywał w dacie orzekania uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

56 Ustawą z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1872) - jak wynika z uzasadnienia jej projektu - dostosowano system prawa do ww. wyroku TK z dnia 3 grudnia 2013 r. Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 12 ustawy z dniem 1 stycznia 2015 r. otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie ze znowelizowanym art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o ewidencji, w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Jednakże art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o ewidencji stanowi również, że nadaje się odrębny numer identyfikacyjny od numeru, o którym mowa w pkt 1, jeżeli wnioskodawca prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne, stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą. Wnioskodawcę, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, wpisuje się do ewidencji producentów i nadaje mu się odrębny numer identyfikacyjny – art. 14 ust. 4a ustawy o ewidencji.

57 Podkreślić należy, iż zasadą jest, że w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia. Jednakże w przypadku derogacji przepisu ustawy w następstwie orzeczenia TK, który obalił domniemanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, zasada ta nie ma zastosowania. Zasada przedłużonego działania przepisów dawnych nie może dotyczyć przepisów uchylonych lub zmienionych z powodu niekonstytucyjności (por. R. Hauser, J. Trzciński - Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego; Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2010, str. 50 i powołane tam orzeczenia jak i poglądy doktryny).

58 W tym stanie rzeczy, wobec zmiany przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i nadania mu nowego brzmienia, w określonych sytuacjach nie ma prawnych możliwości ograniczenia uprawnienia osób pozostających w związku małżeńskim tylko do jednego numeru identyfikacyjnego. Skoro zatem niekonstytucyjny przepis nie może być stosowany do stanów faktycznych sprzed jego derogacji, to znaczy, że decyzja o odmowie dokonania wpisu do ewidencji i nadaniu numeru z powodu posiadania wpisu do ewidencji producentów i numeru ewidencyjnego przez współmałżonka wnioskodawcy nie znajduje, co do zasady, oparcia w prawie (por. wyroki NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 805/14 i z dnia 26 lutego 2016 r.,sygn. akt II GSK 1210/14, publ. http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

59 Tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku uznać należało za uzasadniony. Kwestionowane decyzje zostały bowiem wydane na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji, który orzeczeniem TK został pozbawiony domniemania konstytucyjności, a w następstwie wyroku, w wyniku dostosowania ustawy do jego treści, ww. przepis został zmieniony.

60 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania , a także ocenić zasadność odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych, uwzględniając konieczność przeciwdziałania podziałom gospodarstw rolnych mających na celu, uzyskanie nienależnych lub wyższych płatności.

61 Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.