Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., II GSK 1465/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., II GSK 1465/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Czesława Socha Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1960/10 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz S. Spółki z o.o. w Warszawie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1960/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w piśmie F. M. i Ś. P. w W. (dalej: Fundacja) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. S. Sp. z o.o. w W. złożyła w Fundacji, pełniącej rolę Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: RIF) wniosek o dofinansowanie projektu: "Stworzenie i udostępnienie usługi zdalnej obsługi kart przepłaconych i podarunkowych za pośrednictwem kanałów elektronicznych". Projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

4 W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. RIF poinformowała spółkę, że złożony przez nią projekt nie spełnił kryterium nr 7 oceny merytorycznej.

5 Kwestionując otrzymaną informację wnioskująca spółka złożyła protest, który został rozpatrzony pozytywnie. W kolejnym piśmie RIF - z dnia [...] maja 2010 r.- poinformowano ją, że zgodnie z § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: Procedura odwoławcza), wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.

6 Zaskarżonym aktem z dnia [...] lipca 2010 r. RIF poinformowała wnioskodawcę, że nie zostało mu przyznane dofinansowanie na realizację zgłoszonego projektu z uwagi na to, że projekt nie spełniał kryteriów 1-3, 5, 6, 8 i 9 oceny merytoryczne (czyli w innym zakresie niż przy pierwszej ocenie merytorycznej wskazującej na brak spełnienia kryterium 7). Skarżącą spółkę pouczono, iż przysługuje jej stosownie do art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) "prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma".

7 Wnosząc skargę S. Sp. z o.o. w W. domagała się stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

8 Skarżąca spółka podniosła zarzuty naruszenia zasad Procedury odwoławczej, tj.: § 10 ust. 2 poprzez dokonanie ponownej oceny wniosku z przekroczeniem granic kognicji wyznaczonych zakresem wniesionego przez stronę skarżącą protestu i rozstrzygnięcia protestu przez instytucję właściwą; § 10 ust. 3 w związku z § 10 ust. 2, poprzez dokonanie oceny kryteriów uprzednio już ocenionych, a nie objętych rozstrzygnięciem protestu i nie kwestionowanych przez instytucję właściwą do rozpatrzenia protestu (IRP), co w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą możliwości zaskarżenia protestem negatywnej oceny spełniania tych kryteriów; § 10 ust. 3 lit. c) poprzez przekroczenie terminu ponownej oceny projektu.

9 Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie:

10 - § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, dalej: rozporządzenie z dnia 13 sierpnia 2008 r.), poprzez nieuzasadnione uznanie, że objęta wnioskiem usługa nie spełnia definicji e-usługi,

11 - kryteriów merytorycznych wyboru finansowanych operacji w ramach działania 8.1 PO IG określonych w załączniku nr 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiot projektu nie spełnia kryterium zgodności z celami PO IG oraz działania 8.1 PO IG z uwagi na brak zautomatyzowania usługi oraz świadczenia usługi na rzecz Wydawców kart w sytuacji, gdy usługa jest w istocie świadczona wyłącznie na rzecz posiadaczy kart, projekt nie spełnia kryterium zgodności ze zidentyfikowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców na skutek nieuzasadnionego stwierdzenia, że Wydawcy kart są odbiorcą usługi, gdy w rzeczywistości odbiorcą usługi jest wyłącznie klient Wydawcy karty; projekt nie polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usługi w sytuacji, gdy objęta projektem usługa spełnia wszystkie wymogi określone w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu z dnia 13 sierpnia 2008 r.; wnioskodawca nie zapewnia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu, planowane wydatki nie są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celu projektu; projekt nie jest wykonalny finansowo w sytuacji, gdy jedyną przesłanką takiego wnioskowania było wcześniejsze nieuzasadnione uznanie wydatków za niekwalifikowalne, a faktycznej oceny merytorycznej tego kryterium pod kątem wykonalności finansowej nie dokonano; wskaźniki produktu i rezultatu nie są obiektywnie weryfikowalne, nie odzwierciedlają założonego celu projektu, nie są adekwatne dla danego rodzaju projektu oraz nie są realne do osiągnięcia w sytuacji, gdy zaniechano oceny merytorycznej tego kryterium powołując się na bezpodstawne ustalenie, że usługa nie spełnia wymogów e-usługi;

12 - zasady bezstronności oceny projektów przejawiające się w negatywnej ocenie popartej argumentacją o identycznej treści w przypadku dwóch innych, niezależnych projektów.

13 W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o odrzucenie skargi jako złożonej przeciwko niewłaściwemu organowi, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

14 W uzasadnieniu podała, że jest jedynie podmiotem informującym wnioskodawcę o wynikach oceny. Nie jest organem decyzyjnym, który wydaje rozstrzygnięcia lub decyzje administracyjne. Podkreślono, że jedynie rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej mogą być poddawane kontroli sądów administracyjnych. Wskazano, iż w niniejszym programie rolę Instytucji Wdrażającej pełniła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Instytucji Pośredniczącej – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś Instytucji Zarządzającej – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

15 W zakresie wniosku o oddalenie skargi Fundacja wskazała, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona zgodnie z interpretacją otrzymaną od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) o zakresie oceny projektu przywróconego do ponownej oceny po proteście lub odwołaniu. Z interpretacji treści § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej dokonanej przez PARP wynikało, że "ponowna ocena wniosku nie może ograniczać się jedynie do kryteriów, których dotyczył protest wnioskodawcy, gdyż taka niepełna ocena odpowiadałaby jedynie wymogom procedury odwoławczej, byłaby zaś sprzeczna z ogólnymi regulacjami odnośnie udzielania wsparcia w działaniach 8.1 i 8.2 PO IG." Podano również, że zgodnie z § 1 ust. 3 umowy zawartej pomiędzy RIF i PARP, RIF jest zobowiązana do stosowania wytycznych, interpretacji i procedur opracowywanych przez Agencję, dostępnych na stronie internetowej Agencji.

16 Odnośnie niespełnionych kryteriów w ramach ponownej oceny RIF podtrzymała stanowisko Komisji Oceniającej.

17 PARP w odpowiedzi na doręczoną jej skargę wniosła o jej oddalenie. Przedstawiając przepisy regulujące Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (zarówno przepisy prawa materialnego jak i procedury) PARP podniosła, że nie jest podmiotem – organem, który rozstrzyga o meritum sprawy. Wskazała, że te kompetencje należą do Komisji Konkursowej, a jej rozstrzygnięcie nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji przez Instytucję Rozpatrującą Protest (dalej: IRP). W tym zakresie jest ona "związana" oceną dokonaną przez Komisję Konkursową. Przekazując wniosek do ponownego rozpatrzenia IRP może wskazać jedynie Komisji Konkursowej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może natomiast, jak wskazała, decydować o sposobie rozstrzygnięcia. Zdaniem PARP informacja o rozstrzygnięciu przesądza o braku zastosowania w tej sytuacji artykułowanych na gruncie przepisów postępowania administracyjnego zasad zakazu wyjścia poza granice zaskarżenia i dalej zakazu reformationis in peius.

18 PARP zakwestionowała by obowiązujące przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przewidujące kompetencje i zadania sądów administracyjnych dawały sądowi administracyjnemu możliwość przeprowadzanie analizy, czy zaproponowana przez wnioskodawcę w projekcie i zgłoszona do dofinansowania jest e- usługą, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 sierpnia 2008 r. PARP wskazała, że kompetencje takie posiada Komisja Konkursowa składająca się z niezależnych ekspertów, specjalistów w danej dziedzinie.

19 PARP nie zgodziła się również z zarzutami naruszenia § 10 ust. 3 lit. a) i lit. b) Procedury odwoławczej, podnosząc, że przepis ten zawiera jedynie "wytyczne" dla osób powtórnie oceniających projekt.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę zaznaczył, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynikało z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

21 Odnosząc się do kwestii przyjęcia właściwego w sprawie organu administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Wskazano, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach - określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 8.1 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy (§ 10 pkt 5 załącznika 4.4). Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez RIF, kończąca postępowanie odwoławcze w sprawie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Fundacja pełni rolę RIF zgodnie z zawartą z PARP umową z dnia 26 maja 2008 r. Zadania Fundacji jako RIF zostały określone umową z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W § 1 umowy wskazano, że RIF wykonuje zadania związane z realizacją działań w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka, w tym w ramach Działania 8.1 "Wsparcie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Wymieniona Fundacja - pełniąc obowiązki RIF - przyjmuje wnioski o dofinansowanie, dokonuje ich oceny formalnej i merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG, zapewnia obsługę Komisji Konkursowej, przygotowuje i przekazuje do instytucji wdrażającej (PARP) listę projektów rekomendowanych do dofinansowania, przyjmuje, weryfikuje i przekazuje do PARP wnioski o płatność. Sąd I instancji powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II GZ 138/10, że wskazana Fundacja, jako RIF "ma charakter" pomocniczy w stosunku do instytucji wdrażającej – PARP. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że w rozpoznawanej sprawie organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, jest PARP.

23 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w wyniku rozpatrzenia protestu, oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji wskazał najpierw na treść § 7 ust. 3 Procedury odwoławczej (Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG z 12 czerwca 2009 r.), z którego wynika, że w proteście powinny być ujęte wszystkie zarzuty dotyczące dokonanej oceny; jeśli ocena została przeprowadzona niezgodnie z więcej niż jednym kryterium, wszystkie te kryteria należy wskazać w proteście pod rygorem utraty możliwości przytoczenia nowych argumentów w odwołaniu. Następnie zaznaczono, iż instytucja rozpatrująca protest (w skrócie IRP) związana jest jego zakresem (§ 9 ust. 3 Procedury Odwoławczej) i sprawdza zgodność wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. Skoro w ocenie negatywnej wskazano określone kryterium, którego nie spełnił złożony wniosek (projekt), to w proteście wnioskodawca polemizuje właśnie z negatywną oceną w zakresie zakwestionowanego kryterium(ów). Podkreślono też, że według art. 30b ust. 1 w związku z art. 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu na danym etapie (tj. pierwszej ocenie) właściwa instytucja ma zamieścić uzasadnienie tej oceny. W procedurze odwoławczej również nałożony został obowiązek zamieszczania – w informacji przekazywanej wnioskodawcy - uzasadnienia dokonanej oceny. Zdaniem Sądu I instancji, rozpatrzenie protestu dotyczącego pierwszej informacji co do oceny merytorycznej powinno być dokonane w zakresie podniesionego zarzutu (protest dotyczył zaś tylko jedynie negatywnie ocenionego kryterium nr 7).

24 W zaskarżonym wyroku zauważono dalej, iż zgodnie z § 10 ust. 2 załącznika 4.4. uwzględniając protest, właściwa IRP kieruje projekt objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają ponownej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym w szczególności wskazuje, na czym, jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. Zdaniem Sądu I instancji, ponowna ocena właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów winna dotyczyć zatem tylko kryterium(ów), którego dotyczył protest – w tym tylko zakresie wnioskodawca dokonaną ocenę uznaje za niezasadną.

25 Kontynuując wywód Sąd I instancji zwrócił uwagę na wynikającą z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu i podniósł, że wnioskodawca nie może być zaskakiwany zakwestionowaniem spełnienia innych - niż to podano w pierwszej ocenie - kryteriów, bez możliwości zwalczania nowej oceny wobec zakończenia procedury odwoławczej. Wnioskodawca- zgodnie z art. 30b ust 1 w związku z art. 30a omawianej ustawy w pisemnej informacji o ocenie projektu na danym etapie właściwa instytucja musi zamieścić uzasadnienie dokonanej oceny. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 Załącznika 4.4. uwzględniając protest właściwa IRP, kieruje projekt do ponownej oceny w ramach kryterium(ów), które wymagają ponownej oceny wraz z uzasadnieniem dokonanej oceny (podaniem na czym polegało niewłaściwe przeprowadzenie w zakresie danego kryterium). Ponowna ocena instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów musi uwzględniać wskazany wyżej zakres. Wnioskodawca winien uzyskać jasne i wyraźnie sformułowania co do wyników tegoż rozpatrzenia wraz z pisemnym ustosunkowaniem się do zarzutów przedstawionych przez Instytucję Rozpoznającą Protest (§ 10 ust. 3 lit. d Procedury Odwoławczej), po uprzednim wzięciu pod uwagę treści rozstrzygnięcia IRP wraz z jego uzasadnieniem (§ 10 ust. 3 lit. b). Wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą zaś procedurę odwoławczą (na etapie administracyjnym) w odniesieniu do określonego projektu.

26 W skardze kasacyjnej PARP zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miło istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z:

27 - art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przyjęcie, że organem jest PARP, a nie Fundacja;

28 - art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 7 ust. 3 w związku z § 9 ust. 3 i § 10 ust. 2 i 3 Procedury odwoławczej przez stwierdzenie, że powtórna ocena Wniosku o dofinansowanie projektu dokonana przez Komisję Konkursową w pełnym zakresie stanowiła naruszenie Procedury odwoławczej;

29 - ar. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez dokonanie przez Sąd kontroli czynności nie pochodzących od organu administracji, tj. czynności Komisji Konkursowej, która nie będąc organem administracji dokonuje powtórnej – merytorycznej – oceny projektu, przeprowadzanej w ramach protestu;

30 - art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

31 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż wniosek składany jest w RIF, która dokonuje oceny formalnej. Wnioski poprawne pod względem formalnym przekazywane są do Komisji Konkursowej w celu dokonania oceny merytorycznej. Jak zaznaczono dalej RIF ma niezwykle szerokie kompetencje: przyjmuje wnioski o dofinansowanie i dokonuje oceny formalnej i merytorycznej, zapewnia obsługę Komisji Konkursowej, przygotowuje i przekazuje do Instytucji Wdrążającej listę projektów rekomendowanych do dofinansowania, weryfikuje dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę na etapie podpisania umowy o dofinansowanie, przygotowuje i podpisuje umowy o dofinansowanie, a po zawarciu umowy z beneficjentem przyjmuje, weryfikuje i przekazuje do Instytucji Wdrażającej wnioski o płatność, prowadzi monitoring realizowanych projektów oraz uczestniczy w realizacji działań informacyjnych i promocyjnych. W ocenie PARP, określone w ten sposób zadania RIF wskazują, iż nie ma ona tylko charakteru pomocniczego w stosunku do Instytucji Wdrążającej, która bezpośrednio nie ingeruje w poszczególne działania RIF prowadzone wobec wnioskodawcy. Podkreślono, że zlecenie RIF przez PARP realizacji zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej ze środków publicznych w oparciu o art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, na podstawie umowy zawieranej między PARP a RIF, jest rodzajem "porozumienia do załatwienia sprawy", a podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie takiego porozumienia winien być traktowany jak organ.

32 Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę zakres kompetencji RIF, tryb powierzenia tych kompetencji, jak również samodzielność i autonomię przy wykonywaniu powierzonych zadań, uznać należało, że to Fundacja, a nie PARP jest organem w rozpoznawanej sprawie.

33 W zakresie zarzutów dotyczących stosowania przepisów Procedury odwoławczej podniesiono, że przy powtórnej ocenie wniosków o udzielnie dofinansowania (projektów), dokonywanej w ramach rozpatrywania protestu (przy pozytywnym jego rozpoznaniu przez - IRP), kompetencje i pozycję IRP należy wyraźnie oddzielić od kompetencji i pozycji Komisji Konkursowej, która nie jest organem administracji i jej działania (w przeciwieństwie do RIF) nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W art. 3 § 3 p.p.s.a. chodzi o takie sprawy, w których przepisy szczególne przyznają kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 184 "Konstytucji" zakresem kontroli sądów administracyjnych "nie mogą być objęte akty i czynności nie pochodzące od organów administracji publicznej" Zaznaczono też, iż czym innym jest rozpatrzenie protestu a czym innym merytoryczna ocena wniosku o dofinansowani. O ile IRP jest związana zakresem protestu (§ 9 ust. 3 Procedury Odwoławczej), o tyle Komisja Konkursowa zobowiązana jest "do dokonania ponownej merytorycznej oceny projektu" (§ 10 ust. 3 Procedury odwoławczej). W odniesieniu do Komisji Konkursowej nie mają zastosowania wyartykułowane na gruncie postępowania administracyjnego zasady zakazu wyjścia poza granice zaskarżenia oraz reformationis in peius.

34 W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Spółka z o. o. w W. wniosła o jej oddalenie, uznając za bezpodstawne zgłoszone w niej zarzuty i szczegółowo odnosząc się do każdego z nich.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

37 Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec spełnienia wymagań formalnych określonych w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 p.p.s.a.

38 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc, co warto podkreślić, z zasady nie w całokształcie sprawy i wiążących się z nią zagadnień), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

39 . Odnoszą się merytorycznie do twierdzenia PARP o obrazie przez zaskarżony wyrok poszczególnych przepisów - należy uznając zgłoszone zarzuty za nieusprawiedliwione - podnieść następujące uwagi i zastrzeżenia.

40 W petitum rozpoznawanego środka odwoławczego zarzucono naruszenie "art. 3" p.p.s.a. Zważyć należy, iż artykuł ten ma kilka jednostek redakcyjnych i zawiera ogólne uregulowania dotyczące dokonywania kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sady administracyjne przede wszystkim na gruncie p.p.s.a. (§ 1 i 2) oraz wskazanie na orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków przewidzianych w tych przepisach (§ 3). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na objęcie zakresem skargi kasacyjnej najpierw § 1 art. 3 p.p.s.a., ale nie podano jednocześnie, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sad I instancji. Nie sposób przy tym zauważyć, iż konstruując skargę kasacyjną, bez dostatecznej refleksji korzystano z wypowiedzi doktryny, nie dostrzegając potrzeby wykazywania – poprzez stosowne uzasadnienie zarzutu naruszenia określonego przepisu, na czym to poległ błąd zaskarżonego wyroku w zakresie konkretnego przepisu. Podkreślenia wymaga zresztą, iż omawiany przepis nie ma w istocie samodzielnej treści normatywnej (ponad to co wynika z uregulowań Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78,poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP – w szczególności art. 184 oraz z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.). W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ramach wywodów dotyczących niedopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny co do działań Komisji Konkursowej - wymieniono też, po zacytowaniu art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju art. 3 § 3 p.p.s.a. i wskazano, że zakresem kontroli sądu administracyjnego mogły podlegać czynności RIF jako organu, a nie czynności Komisji Konkursowej, która "organem administracji" nie jest. Zastrzegając szersze omówienie zagadnienia określenia organu dla potrzeby oznaczenia strony w postępowaniu sądowym w dalszej części rozważań wypada w tym miejscu powiedzieć, iż Sąd I instancji rozpoznał skargę na informację PARP zawartą w piśmie Fundacji (pełniącej rolę RIF). Istota zaś podniesionych w zaskarżonym wyroku zastrzeżeń co do tej informacji (aktu) polegała na zakwestionowaniu przekazania do merytorycznej, ponownej oceny projektu w zakresie innym niż wymagany tzn. co do wszystkich kryteriów, a nie tylko co do kryterium 7, jako jedynego uznanego za niespełnione przy pierwszej ocenie - z powodu czego przecież wniesiono protest. Wadliwość zakresu ponownej oceny merytorycznej była skutkiem błędu IRP przy przekazywaniu projektu do ponownej oceny po wniesieniu protestu tzn. w postaci zaniechania zawężenia granic wypowiedzi Komisji Konkursowej. Sąd I instancji nie wgłębiał się natomiast w ogóle w ocenę zasadności przesłanek, które skłoniły Komisję Konkursową do zajęcia diametralnie innego stanowiska przy badaniu - przy drugiej ocenie - spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych drugiej oceny przez Komisję Konkursową w stosunku do pierwszej z przeprowadzanych ocen (tzn. przyjęcia za spełnione kryterium nr 7 negatywnie zweryfikowanego przy pierwszej ocenie, ale uznaniu za niespełnione kryteriów 1-3, 5, 6, 8 i 9, których nie zakwestionowano wcześniej).

41 Już w kontekście powyższych uwag za niezasadne potraktować należało krytyczne wypowiedzi skargi kasacyjnej, dokonane przy powoływaniu się na uregulowania art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz powoływanego w jednej sekwencji art. 184 Konstytucji RP.

42 Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie nie było sporne spełnienie przesłanek wynikających z pierwszego z wymienionych wyżej przepisów (art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w postaci wyczerpania przed wniesieniem skargi procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego oraz otrzymania przez wnioskodawcę informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie. Sens wymienionego w treści art. 30c ust. 1 - art. 3 § 3 p.p.s.a. sprowadza się z kolei do wskazania na orzekanie sądów administracyjnych także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych (a nie tylko p.p.s.a.) przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków przewidzianych w tych przepisach. Sąd I instancji orzekał zaś w sprawie, w której przepisy ustawy szczególnej (tzn. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) przewidują sądową kontrolę i stosował środki przewidziane w tych przepisach. Z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego (art. 184 Konstytucji RP) zaskarżony wyrok nie został również skutecznie zakwestionowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając w niniejszej sprawie dokonał bowiem kontroli administracji publicznej (w tym zakresie mieści się działalność organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym).

43 Spodziewanego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia w rzeczywistości - na czym miałoby polegać naruszenie norm zawartych w wymienionym przepisie (bez tego zaś przystąpienie do kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczanej także podaniem na czym polega uchybienie wskazywanego w niej, jako naruszonego przepisu nie było możliwe), a reguluje on przecież, co trzeba wyraźnie zaznaczyć, tylko części składowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wraz z podaniem, co one mają zawierać. Dla porządku dodać wypada, iż nie można powoływać się na obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. w ramach polemiki z zasadnością stanowiska wyrażonego przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

44 Za całkowite nieporozumienie potraktować trzeba zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku uwzględniania przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie. W konkretnym przypadku przedmiotem skargi nie była decyzja ani postanowienie i Sąd I instancji uwzględniając skargę prawidłowo orzekał nie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a na podstawie przepisu zawartego w ustawie szczególnej to jest art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

45 Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, iż organem w niniejszej sprawie jest PARP, a nie Fundacja. Przede wszystkim należy wskazać, iż brzmienie wymienionego przepisu ("W rozpoznawaniu środków odwoławczych nie mogą brać osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę") nie ma żadnego związku z problematyką określania organu w niniejszej sprawie i z tego już powodu omawiany zarzut należało zdyskwalifikować. Na marginesie zważyć wypada, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane jest jednolite stanowisko (vide np. postanowienia z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II GZ 138/10 i z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 893/10) opowiadające się, w przypadku umów zawieranych przez PARP z innymi podmiotami dotyczących wykonywania przez te podmioty roli regionalnej instytucji finansującej (zawieranych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP), za określeniem jako organu i strony postępowania sądowego PARP. Zaznaczyć również wypada, iż powoływanie się przez skargę kasacyjną na art. "1 pkt 2" i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pomija, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 37) wyłączyła stosowanie k.p.a. Nie sposób też ubocznie nie podnieść, iż traktowanie Fundacji jako organu i strony postępowania sądowego oznaczałoby brak możliwości wnoszenia przez ten podmiot skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

46 Powołanie się w kolejnym tirecie petitum skargi kasacyjnej na naruszenie art. 30b ust. 3 uznać należy także za niezrozumiałe biorąc pod uwagę zestawienie brzmienia tego przepisu zupełnie nie mające związku z poruszaną w omawianym obecnie zarzucie problematyką granic powtórnej oceny dokonywanej przez Komisję Konkursową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie naruszył wskazanych w analizowanym zarzucie przepisów "§ 7 ust 3 w zw. z § 9 ust 3 i § 10 ust 2 i 3" Procedury odwoławczej przyjmując, iż przedmiotem ponownej oceny Komisji Konkursowej mogło być tylko badanie pod kątem kryterium nr 7, którego brak spełnienia zakwestionowano przy pierwszej ocenie, w związku z czym wniesiony został protest. Logiczną konsekwencją wymogu ujmowania wszystkich zarzutów w jednym proteście (7 ust. 3) i związania IRP zakresem protestu (9 ust. 3) jest uregulowanie § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej ustanawiające normę nakazującą kierowanie przez IRP – przy uwzględnianiu protestu do ponownej oceny tylko w zakresie kryterium lub kryteriów, które wymagają ponownej oceny. Wymagają zaś oceny tylko kryteria objęte zakresem protestu, w związku z którymi zostaje on uwzględniony. Taki zakres winien wyraźnie zostać określony przez IRP przy przekazywaniu do ponownej oceny Komisji Konkursowej, a brak tego zawężenia jak trzeba się zgodzić był błędem IRP, którego tylko konsekwencją był zakres ponownej wypowiedzi Komisji Konkursowej. Interpretacja wskazanych przepisów prezentowana przez PARP jest zatem niewłaściwa. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na niedopuszczalność zaskakiwania wnioskodawcy kwestionowaniem spełnienia kryteriów merytorycznych, które zostały już pozytywnie zweryfikowane przy dokonywaniu pierwszej oceny. Odczytując właściwe sens omówionych już przepisów procedury odwoławczej wyniku sprawy nie mogło zmienić powoływanie się skargi kasacyjnej na uregulowanie na § 10 ust. 3 Procedury odwoławczej ("W przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca np. komisja konkursowa, zobowiązana jest do:

47 a) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu,

48 b) zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę oraz do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia IRP wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane przez IRP,

49 c) dokonania ponownej oceny projektu w terminie nie dłuższym niż 15 dni roboczych, liczonych

50 od momentu skierowania projektu do ponownej oceny – daty rozpatrzenia protestu,

51 d) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez IRP w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny.

52 Z uwzględnieniem powyższego, po dokonaniu ponownej oceny instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje właściwe dla danego etapu oceny rozstrzygnięcie").

53 Wykładnia omawianego przepisu (który musi być interpretowany bez oderwania od brzmienia wcześniejszych uregulowań i w dążeniu do racjonalnego ustalenia jego znaczenia) nie prowadzi wcale, wbrew skardze kasacyjnej, do wniosku, iż Komisja Konkursowa dokonując ponownie oceny mogła działać, gdy chodzi o zakres wypowiedzi, z zasady tak jak w przypadku przeprowadzania pierwszej oceny.

54 Nie sposób nie podnieść, iż przyjęcie całokształtu poglądów prezentowanych w skardze kasacyjnej doprowadziłoby w sumie do pozbawienia wnioskodawcy w istocie możliwości obrony swych praw nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale i w postępowaniu sądowym, a to uznać należy za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska.

55 Z tych wszystkich względów orzeczono jak sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.

56 O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.