Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., II GSK 1452/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., II GSK 1452/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1108/14 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2014 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. , sygn. akt III SA/Kr 1108/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2014 r. o numerach; [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargi.

3 | Przedstawiając stan sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w dniu [...] września 2013 r. Spółka A ( dalej też |

4 |jako "wnioskodawca" "skarżąca") wniosło o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Burmistrza Miasta [...]: |

5 |1. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy miejskiej P. działka ewid. nr [...] celem |

6 |budowy gazociągu w okresie od 17 do 18 maja 2012r., |

7 |2. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w dniu 21 maja 2012r., |

8 |3. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 5 do 6 |

9 |czerwca 2012r., |

10 |4. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 12 do 16 |

11 |czerwca 2012r., |

12 |5. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 18 do 22 |

13 |czerwca 2012r., |

14 |- w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionej w tej decyzji. |

15 |Powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. zarzucono, że przedmiotowe decyzje zostały wydane w sprawie już poprzednio|

16 |rozstrzygniętej innymi ostatecznymi orzeczeniami dotyczącymi odtworzenia nawierzchni ww. drogi, a mianowicie; |

17 |- postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2007r. znak: [...], |

18 |- postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...], |

19 |oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2010r., znak: [...], które rozstrzygały w całości zakres i charakter |

20 |odtworzenia jezdni ulic miejskich m.in. ul. P. |

21 |Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. wnioskodawca zarzucił również rażące naruszenie art. 36a ust. 1 i 2 w zw. z |

22 |art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez dokonanie przez Burmistrza Miasta zmiany ostatecznej |

23 |decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na |

24 |budowę sieci gazowej średnioprężnej PE dn 250 na działkach położonych w miejscowości L. ( dalej także jako: "decyzja Starosty o |

25 |pozwoleniu na budowę sieci gazowej"), w sytuacji gdy decyzja ta określała szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych zgodnie z |

26 |postanowieniami Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2007r., z dnia [...] listopada 2008r. oraz decyzją Burmistrza Miasta [...] z |

27 |dnia [...] października 2010r., (dalej też jako "orzeczenia Burmistrza Miasta z lat 2007-2010") a wszelkie zmiany i istotne odstąpienie |

28 |od warunków pozwolenia na budowę są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. |

29 |W oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., wnioskodawca zarzucił wydanie także orzeczenia przez organ niewłaściwy|

30 |w sprawie. |

31 |Rozpatrując powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej także Kolegium, SKO) decyzjami z [...] stycznia 2014 |

32 |r.: |

33 |- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak: [...]; |

34 |- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak; [...]; |

35 |- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak: [...]; |

36 |- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...]; |

37 |- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. |

38 |W ocenie SKO brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych |

39 |w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje Burmistrza Miasta zostały wydane zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu ustaloną na |

40 |podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z |

41 |2013r. poz. 260 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że ul. P. jest drogą gminną, a jej zarządcą jest Burmistrz Miasta [...], do którego |

42 |właściwości należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. |

43 |Spółka A wystąpiło o ponowne rozpatrzenie spraw, domagając się uchylenia decyzji z [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenia nieważności |

44 |decyzji wymienionych we wniosku w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionej w tych decyzjach, względnie o uchylenie tych |

45 |decyzji i przekazanie spraw organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. |

46 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i 3, |

47 |art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., wydało [...] kwietnia 2014 r. decyzje: |

48 |- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

49 |- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

50 |- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

51 |- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

52 |- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. |

53 |W ocenie Kolegium, decyzje z [...] stycznia 2014 r. są zgodne z obowiązującym prawem i brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu |

54 |prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. |

55 |W szczególności SKO podniosło, że decyzje Burmistrza Miasta [...], o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane |

56 |zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1|

57 |ustawy o drogach publicznych oraz przepisów uchwały LVII/9/94 Rady Miejskiej w Nowym Targu, zaś w wyniku ich wydania nie doszło do |

58 |zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej |

59 |pozwolenia na budowę, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Burmistrza jakichkolwiek kompetencji Starosty wynikających z |

60 |przepisów ustawy Prawo budowlane. |

61 |W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego analizowane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują zarówno |

62 |elementów rozstrzygnięcia powołanego pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...], jak i któregokolwiek z orzeczeń Burmistrza |

63 |Miasta [...] przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], z [...] listopada 2008|

64 |r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Zdaniem Kolegium, na skutek wydania decyzji zezwalających na zajęcie pasa |

65 |drogowego, żadne z rozstrzygnięć ani w całości, ani w jakiejkolwiek części nie zostało zmienione, uchylone bądź wygaszone, jak też w |

66 |inny sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. Uregulowane tymi rozstrzygnięciami prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku |

67 |powołanego pozwolenia na budowę – Spółki B, Oddział Zakład Gazowniczy [...], a w przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta [...] z lat |

68 |2007-2010 – Spółki C, nie zostały ukształtowane w sposób odmienny niż wynikałoby to z ich treści. Tym samym SKO uznało, że zarzut |

69 |jakoby kwestionowane decyzje Burmistrza Miasta [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 16 § 1 w związku z art. 110 w |

70 |związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 |

71 |ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny. |

72 |Kolegium podkreśliło, że analizowane decyzje zostały oparte na obowiązujących w dacie ich wydania przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 2 |

73 |pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków |

74 |udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. |

75 |Uprawnienie do określenia przez organ udzielający zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, warunków przywrócenia pasa drogowego do |

76 |poprzedniego stanu użyteczności znajdowało wyraźne umocowanie w przepisach art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. |

77 |2 pkt 2 i ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. |

78 |Z powyższych względów, zdaniem SKO, nie można uznać, że badane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 |

79 |pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające polegać na |

80 |niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. |

81 |Samorządowe Kolegium Samorządowe nie zgodziło się z poglądem wnioskodawcy, że decyzje Burmistrza Miasta [...] będące przedmiotem wniosku|

82 |o stwierdzenie nieważności, zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci |

83 |przywołanych wyżej dwóch postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Szczegółowa analiza wszystkich tych rozstrzygnięć |

84 |prowadzi bowiem do wniosku, iż w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie |

85 |podmiotowym jak i przedmiotowym. W szczególności o braku tożsamości spraw zakończonych decyzjami Burmistrza Miasta [...] i spraw |

86 |rozstrzygniętych orzeczeniami tego organu z lat 2007-2010 świadczy, zdaniem Kolegium, okoliczność, że ich adresatami były różne |

87 |podmioty: w pierwszym przypadku wnioskodawca, a w drugim Spółka C. |

88 |Dodatkowo Kolegium podniosło, że postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr |

89 |[...], jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią w istocie zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie |

90 |drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Z kolei decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r.|

91 |stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane |

92 |przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. W takiej sytuacji, zdaniem SKO, nie można więc również przyjąć tożsamości|

93 |przedmiotowej tych spraw, a jedynie taka okoliczność uzasadniałaby wyeliminowanie spornych decyzji Burmistrza z obrotu prawnego na |

94 |podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. należało uznać za |

95 |nieuzasadniony. |

96 |Zdaniem SKO, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące odmowy |

97 |przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze świadka F. W. na okoliczność istnienia lub braku ustaleń pomiędzy |

98 |Burmistrzem Miasta [...] a wnioskodawcą dotyczących warunków odtworzenia jezdni określonych w zaskarżonych decyzjach. Kolegium |

99 |stwierdziło, że wskazany dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności w całości pozostające bez znaczenia dla oceny,|

100 |czy kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. Sam wniosek |

101 |dowodowy zmierzał przy tym do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją, co zasadniczo było |

102 |niedopuszczalne w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156-159 k.p.a. SKO uznało także, że w uzasadnieniach decyzji z [...] |

103 |stycznia 2014 r. w sposób wystarczający i przejrzysty przedstawiono przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego strony. |

104 |Kolegium wskazało również, że rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie zweryfikowało kwestionowane|

105 |decyzje Burmistrza Miasta [...] pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym |

106 |zakresie SKO uznało, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś |

107 |jej wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). SKO nie stwierdziło również by kwestionowane decyzje były |

108 |niewykonalne, jak również nie dopatrzyło się wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. nieważności decyzji |

109 |na mocy przepisu szczególnego, gdyż na gruncie stanu faktycznego sprawy brak jest takiej normy prawnej. |

110 |Spółka A złożyło skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2014 r. |

111 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po połączeniu spraw ze skarg na decyzje SKO z [...] kwietnia 2014 r. do wspólnego rozpoznania|

112 |i rozstrzygnięcia, wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu |

113 |przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi. |

114 |Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko SKO odnośnie do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza |

115 |Miasta [...] udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy gazociągu. |

116 |Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 104 § 2 w związku z art. 138 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.|

117 |84 § 1 w związku z art. 75 k.p.a. Zdaniem WSA, w wyniku wydania decyzji, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, nie |

118 |doszło do zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i |

119 |udzielającej pozwolenia na budowę oraz kompetencji Starosty wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zezwolenia na zajęcie |

120 |pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują rozstrzygnięć pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...], jak i któregokolwiek z|

121 |orzeczeń Burmistrza Miasta [...] przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], |

122 |z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Żadne z rozstrzygnięć nie zostało tymi decyzjami |

123 |zmienione, uchylone bądź w inny sposób zmodyfikowane. W ocenie Sądu Kolegium trafnie uznało, że uregulowane tymi rozstrzygnięciami |

124 |prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku powołanego pozwolenia na budowę – Spółki B, Oddział Zakład Gazowniczy [...], a w |

125 |przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta [...] z lat 2007-2010 – Spółki C nie zostały zmienione kwestionowanymi decyzjami. |

126 |Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 1 |

127 |pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestionowane decyzje nie zmieniają treści ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i |

128 |udzielającej pozwolenia na budowę. |

129 |W ocenie WSA, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. |

130 |Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącej, że Burmistrz Miasta [...] wydając decyzje w sprawie zajęcia pasa ruchu drogowego i |

131 |ustalając w nich warunki odtworzenia zajętego pasa ul. P., ponownie orzekał w sprawach już wcześniej rozstrzygniętych. Decyzje |

132 |Burmistrza Miasta [...] będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej |

133 |innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Brak jest podstaw do |

134 |przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. O braku tożsamości podmiotowej tych |

135 |spraw świadczy okoliczność, że ich adresatami były różne podmioty: wnioskodawca i Spółka C. Zdaniem Sądu nie zachodzi pomiędzy nimi |

136 |również tożsamość przedmiotowa, albowiem postanowienia Burmistrza Miasta z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr|

137 |[...], jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym, o |

138 |których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, natomiast badane decyzje Burmistrza Miasta stanowią zezwolenia na |

139 |zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisami |

140 |rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. Wobec tego, że nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej tych spraw,|

141 |Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

142 |W ocenie Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego |

143 |polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd |

144 |podzielił stanowisko SKO, że decyzje Burmistrza Miasta [...], o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane zgodnie |

145 |z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy |

146 |o drogach publicznych oraz przepisów uchwały LVII/9/94 Rady Miejskiej w Nowym Targu. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca |

147 |2004 r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), będącym |

148 |aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych i precyzującym treść, jaką może zwierać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego |

149 |wyraźnie wskazano, że w przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zezwalającego na prowadzenie robót, powinno ono określać |

150 |warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§2 ust. 2 pkt 2). Z rozporządzenia wynika, że w warunkach |

151 |przywrócenia pasa drogowego określa się: zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru przedmiotowego |

152 |odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania usterek i wad technicznych powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego |

153 |(§2 ust. 3 pkt a-c). Burmistrz Miasta [...] wydając decyzje, o stwierdzenie nieważności których wnosi skarżąca i regulując w tych |

154 |decyzjach warunki przywracania zajętego pasa drogowego, miał do tego podstawę prawną i nie wykroczył poza zakreślone w tej podstawie |

155 |prawnej granice. |

156 |Zdaniem Sądu, chybione są również zarzuty naruszenia art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 123 §1 w związku|

157 |z art. 78 w związku z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze |

158 |świadka F. W. na okoliczność wpływu, jaki kwestionowane decyzje wywarły na prawa i obowiązki skarżącego, przez co Kolegium nie |

159 |wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego i nie rozpoznało istoty sprawy. W ocenie WSA, Kolegium trafnie przyjęło i należycie uzasadniło,|

160 |że wskazany przez skarżącą dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności pozostające bez znaczenia dla |

161 |rozstrzygnięcia sprawy. |

162 |Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniła decyzje Burmistrza Miasta [...] z punktu widzenia pozostałych podstaw |

163 |stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenia SKO, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do |

164 |podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), są wykonalne i ich wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia karą (art. |

165 |156 § 1 pkt 6 k.p.a.), a także, że nie występują przesłanki nieważności decyzji na mocy przepisu szczególnego (art. 156 § 1 pkt 7 |

166 |k.p.a.), Sąd ocenił jako prawidłowe. |

167 |Spółka A zaskarżyło opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu |

168 |Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. |

169 |Strona skarżąca wyrokowi WSA zarzuciła naruszenie: |

170 |1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku |

171 |niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie tj. w art. 145 § 1|

172 |pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydając zaskarżone |

173 |decyzje powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] ponieważ dotyczyły one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej |

174 |inną decyzją ostateczną w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego; |

175 |2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej |

176 |instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie |

177 |tj. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że SKO w Nowym Sączu wydając zaskarżone decyzje |

178 |powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, |

179 |ponieważ zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego |

180 |uczestników do władzy publicznej. |

181 | |

182 |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

183 | |

184 |Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo. Sąd pierwszej instancji kontrolował |

185 |zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przepis art.. 156 § 1 |

186 |k.p.a. stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zaś dla WSA powołany przepis stanowił wzorzec kontroli badanego|

187 |aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Wobec powyższego strona skarżąca kwestionując w skardze |

188 |kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 |

189 |k.p.a. powinna powiązać naruszenie przez ten Sąd wymienionych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powołany ostatnio |

190 |przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, |

191 |jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną błędnie uznała, że|

192 |art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. to przepisy o charakterze procesowym i zbudowała zarzut z powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) |

193 |p.p.s.a., a więc przepisu, który stosuje sąd w przypadku, gdy stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania |

194 |administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. |

195 |W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu tego Sądu z 26 października 2009 r. sygn. akt |

196 |I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które -|

197 |zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny,|

198 |stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami |

199 |administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach |

200 |kasacyjnych." |

201 |Mając na uwadze stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznał, że częściowo błędne |

202 |sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie wykluczało ich merytorycznej oceny. |

203 |Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej |

204 |instancji, który uznał za zgodne z prawem zaskarżone decyzje, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza |

205 |Miasta [...] zezwalających na zajęcia pasa drogowego w celu budowy gazociągu w [...] z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 |

206 |k.p.a. |

207 |Według skarżącej wspomniane decyzje Burmistrza Miasta [...], w zakresie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, zostały wydane z|

208 |rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej |

209 |(art. 8 k.p.a.). Burmistrz Miasta [...] powinien bowiem podejmując decyzje, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, mieć na|

210 |uwadze decyzję o pozwoleniu na budowę określającą między innymi zasady odtworzenia pasa drogowego. Zmiana tych zasad nastąpiła z |

211 |rażącym naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. |

212 |W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" |

213 |i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące |

214 |naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem |

215 |prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu |

216 |jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów |

217 |postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji |

218 |ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażące naruszenie |

219 |prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w |

220 |wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia |

221 |prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania |

222 |administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. |

223 |Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Cechą |

224 |rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co innymi słowy|

225 |oznacza, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. |

226 |Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" |

227 |oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym |

228 |przypadku. |

229 |Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja |

230 |uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". |

231 |Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa |

232 |procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi |

233 |słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. |

234 |Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej rażące naruszenie art. 8 k.p.a. utożsamia z jego "zwykłym" |

235 |naruszeniem. Z treści omawianego zarzutu wynika bowiem, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przejawiało się w ich wydaniu |

236 |"(...) wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Zakładając nawet, że |

237 |Burmistrz Miasta [...] dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej to nie ma podstaw do przyjęcia, że |

238 |naruszenie to miało charakter rażący w podanym wyżej znaczeniu, w szczególności zaś, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i |

239 |oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu. |

240 |W nawiązaniu do uzasadnienia omawianego zarzutu dodać także można, że nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu|

241 |rażącego naruszenia prawa, okoliczność, że ta decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej |

242 |(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32). |

243 |Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi |

244 |pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. |

245 |W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut nie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że |

246 |decyzje, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z |

247 |powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej |

248 |inną decyzją ostateczną. |

249 |Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia, że istnieje |

250 |tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Na ogół przyjmuje się, że na |

251 |sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to |

252 |tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz |

253 |ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same|

254 |podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski |

255 |[w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 s. 632, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości|

256 |sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów |

257 |administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr |

258 |1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96). |

259 |Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej |

260 |ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące |

261 |znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność |

262 |skonkretyzowanych praw i obowiązków. |

263 |Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wymienione elementy składające się na pojęcie tożsamości spraw administracyjnej doszedł do |

264 |prawidłowego wniosku, że Burmistrz Miasta [...] wydające decyzje badane w postępowaniu nadzwyczajnym, nie orzekał ponownie w sprawach |

265 |już wcześniej rozstrzygniętych decyzją ostateczną. WSA trafnie zauważył, że postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r.|

266 |nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzja z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację sieci |

267 |gazowej w pasie drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, z kolei decyzje, o których stwierdzenie |

268 |nieważności wniosła strona skarżąca, to zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydane na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. |

269 |W związku z tym nie można uznać, że są to sprawy tożsame przedmiotowo. W sprawach tych zostały ukształtowane prawa i obowiązki różnych|

270 |podmiotów – Spółki C (postanowienia z [...] września 2007 r. i [...] listopada 2008 r. oraz decyzja z [...] października 2010 r.) i |

271 |skarżącej (decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego), co przemawia za przyjęciem, że nie są to sprawy tożsame także pod względem |

272 |podmiotowym. Wobec takich ustaleń brak było podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek stwierdzenia |

273 |nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji należało uznać za |

274 |trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił ocenę SKO odnośnie do niewystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności |

275 |wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

276 |Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew stanowisku skarżącej nie można mówić o "uznanym poglądzie doktryny", zgodnie z którym |

277 |"(...) tożsamość spraw należy uznać, nawet w przypadku gdy inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie lub decyzję|

278 |oraz inne są ich interesy prawne i obowiązki , a przedmiot rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet |

279 |porządkowych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156. Wyd. 13, Warszawa 2013)".|

280 | |

281 |Przywołani przez autora skargi kasacyjnej komentatorzy zajęli bowiem następujące stanowisko: "(...) Tożsamość ta będzie istniała, gdy |

282 |występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie |

283 |faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się |

284 |prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich |

285 |nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Tak samo należy rozumieć tożsamość sprawy |

286 |rozstrzyganej postanowieniem, chociaż inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie oraz inne ich interesy prawne |

287 |i obowiązki. Obok stron będą występowali uczestnicy postępowania administracyjnego, do których kierowano postanowienia, a przedmiot |

288 |rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet porządkowych (gdy np. chodzi o postanowienia wydane w ramach |

289 |policji sesyjnej zaskarżalne zażaleniem)." Z przytoczonego fragmentu Komentarza, na który powołał się autor skargi kasacyjnej nie |

290 |wynika więc, że pojęcie tożsamości sprawy administracyjnej, w ujęciu podanym w skardze kasacyjnej, stanowi "uznany pogląd doktryny". |

291 |Przeciwnie zostało ono stworzone poprzez wyrwanie z kontekstu wybranych zdań tekstu, co spowodowało zmianę istoty stanowiska |

292 |przyjętego przez komentatorów. W konsekwencji zbudowana na tak rozumianej tożsamości sprawy administracyjnej teza o wystąpieniu |

293 |przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest błędna. |

294 |Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. |

295 | |

296 | |

297 | |

298 | |

299 | |