Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., II GSK 1446/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., II GSK 1446/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 797/10 w sprawie ze skargi M. S. na pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej postanawia: 1. na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 12 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. nr 194 poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej?" 2. odroczyć rozprawę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 797/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. S. na pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną.

3 Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu [...] marca 2010 r. M. S. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o przyznanie jej, jako osobie niepełnosprawnej i bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej. Strona uzupełniła następnie tenże wniosek w dniu [...] kwietnia 2010 r.

5 Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta [...] (działający za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) poinformował M. S. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku.

6 W odpowiedzi na wspomniane pismo M. S., powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), złożyła w dniu [...] maja 2010 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że pismo Starosty [...] rażąco narusza § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MPiPS z dnia 17 października 2007 r.") oraz § 16 pkt 4 regulaminu przyznawania środków PFRON w związku z art. 12a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej"). Zdaniem strony, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie niezbędne elementy do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku, powinno nastąpić właśnie takie pozytywne załatwienie tegoż wniosku.

7 W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] stwierdził, że postępowanie, w trakcie którego rozpatrywany był wniosek M. S., ma charakter uznaniowy, jednakże nie kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), a zatem organ nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego pisma o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wyjaśnił, że powodem negatywnego rozpoznania wniosku był ograniczony zasób środków finansowych.

8 M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W treści skargi strona ponowiła swoją dotychczasową argumentację.

9 Postanowieniem z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

10 Sąd pierwszej instancji wskazał, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym, a taką czynnością jest udzielanie przez starostę, na wniosek niepełnosprawnego, na podstawie umowy, środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej określany jako PFRON) na prowadzenie działalności gospodarczej.

11 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r. wynika, że przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 6 rozporządzenia). Przepisy tych aktów prawnych ani wprost, ani pośrednio nie wskazują natomiast, że odmowa przyznania środków następuje w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r. Sąd stwierdził, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku sporządza uzasadnienie. Negatywne rozpatrzenie sprawy następuje w formie pisma, którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną, bowiem organ nie ma podstaw do działania na podstawie przepisów k.p.a.

12 W ocenie Sądu pierwszej instancji, odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 435/10).

13 Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. podjętą w sprawie II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/4/95, OSP 2006/11/122), w której NSA wyraził pogląd, że odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. i wobec tego na odmowę udzielenia takiej pożyczki nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

14 Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej pomoc udzielana jest na podstawie umowy, a podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Akty wykonawcze dotyczące różnych form pomocy posługują się zbliżonymi procedurami. Najpierw następuje rozpatrzenie wniosku, o którego wyniku powiadamia się wnioskodawcę. W żadnym akcie wykonawczym "rozpatrzenia" wniosku nie łączy się z wydaniem decyzji ani innego aktu, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Wola podmiotu w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia pomocy uzewnętrzniana jest w formie zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku.

15 Sąd podkreślił, że rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem merytorycznym i instrumentalnym, zatem jeżeli ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy nie może regulować trybu postępowania w sposób niespójny z ustawą. Taką niespójnością byłoby wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji, jako rozstrzygnięcia władczego poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Decyzja taka redukowałaby znaczenie umowy do roli aktu technicznego.

16 Zdaniem Sądu, jeżeli podstawą wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Przepisy ustawy wykluczyły działanie organ administracji publicznej na podstawie k.p.a.

17 Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie jest pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, bowiem roszczenie osoby niepełnosprawnej dotyczące przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikające z ustawy o rehabilitacji zawodowej będzie podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

18 W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu pierwszej instancji M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

19 Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 i art. 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz "art. 134 § ", w związku z art. 146 p.p.s.a., a także obrazę art. 7, art. 32, art. 45, art. 78, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), jak i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

20 w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), art. 12a ust. 1 i 3 w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, w tym przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu MPiPS z dnia 17 października 2007 r. oraz art. 69 w związku z art. 92 Konstytucji RP, przez niezastosowanie wskazanych norm prawnych i uchylenie się od dokonania kontroli działalności administracji publicznej, która winna być sprawowana pod względem zgodności z prawem procedowania przez organy w zakresie administracyjnym, przez uznanie braku właściwości do orzekania w sprawie.

21 W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej do spraw nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Skoro k.p.a. stosuje się do spraw nieuregulowanych w ustawie, to tym bardziej stosuje się do spraw nie uregulowanych w rozporządzeniu. Zatem, gdy organ negatywnie odniesie się do wniosku strony, to akt ten winien mieć formę decyzji administracyjnej. Nawet jeśli uznać, że rozstrzygnięcie nie musi mieć formy decyzji, to w sprawie pod względem proceduralnym mamy do czynienia z obowiązkiem organu administracji podjęcia odpowiedniego aktu bądź czynności, która przecież dotyczy uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. Rozstrzygnięcie organu w sprawie wniosku konstytuuje bowiem uprawnienie bądź odmawia jego ukonstytuowania. Czynności organu mają charakter zewnętrzny i są skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi, a zasadą jest rozstrzyganie spraw przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji.

22 Organ miał zatem obowiązek wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, albo podjęcia aktu lub czynności, która dotyczy uprawnień strony wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji sądy administracyjne są właściwe do kontrolowania prawidłowości działania organów.

23 Kasatorka wskazała, że postępowanie dotyczące wniosku o przyznanie środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej składa się z dwóch etapów.

24 W pierwszym etapie – w którym stosuje się tylko przepisy postępowania administracyjnego – organ bada wniosek pod względem formalnym i merytorycznym i w konsekwencji podejmuje rozstrzygnięcie przyznające lub odmawiające uprawnienia stronie.

25 Drugi etap ma wyłącznie cywilnoprawny charakter, gdyż obejmuje negocjacje umowy, do których zaproszony zostaje podmiot, którego wniosek został pozytywnie rozpatrzony.

26 Zdaniem kasatorki, organ naruszył zasady uznania administracyjnego w pierwszym etapie postępowania, czym pozbawił stronę możliwości przejścia do drugiego etapu postępowania.

27 W niniejszym postępowaniu strona skarży rozstrzygnięcia, które zostały wydane na etapie administracyjnym. Dochodzenie roszczenia w postępowaniu cywilnym byłoby przedwczesne, gdyż nie doszło do negocjacji, które mogłyby prowadzić do zawarcia przyszłej umowy o przyznanie środków. Na tym etapie postępowania strona nie może występować o wykonanie umowy cywilnoprawnej, gdyż do umowy nie doszło.

28 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

29 Organ wskazał, że gdyby intencją ustawodawcy było rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania środków w formie zewnętrznego aktu, to przewidziałoby doręczenie tego aktu stronie. Gdyby ustawodawca chciał, aby przyznanie środków z PFRON następowało w formie decyzji administracyjnej, to zawarłby taki zapis w ustawie. Fakt posiadania przez organ kompetencji do powiadomienia na piśmie o rozpatrzeniu wniosku nie wystarcza do uznania, że powinna być wydana decyzja administracyjna. Także przepisy rozporządzenia nie nakładają na organy obowiązku wydania decyzji. Podstawą przyznania środków jest umowa cywilnoprawna, zatem sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a przepisy ustawy wykluczyły działanie organów administracji publicznej na podstawie k.p.a.

30 Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy rzeczywiście, jak podnosi kasatorka, "rozpatrzenie wniosku" złożonego na podstawie art. 12a ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji w trybie rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r., ma charakter decyzji administracyjnej, bowiem od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie, czy droga sądowa jest w sprawie dopuszczalna.

31 Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

32 Czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej i bezrobotnej jednorazowo środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art.12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.) w trybie przewidzianym rozporządzeniem MPiPS z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403, ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej.

33 W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 12a wprowadzony został do ustawy o rehabilitacji zawodowej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 791), a na podstawie § 3 tegoż artykułu Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał wskazane wyżej rozporządzenie wykonawcze z dnia 17 października 2007 r. Są to więc przepisy nowe, które nie obowiązywały w dniu 29 marca 2006 r. tj. w dacie podjęcia uchwały siedmiu sędziów NSA (sygn. akt II GPS 1/06) rozstrzygającej, że odmowa udzielenia pożyczki prowadzącemu zakład pracy chronionej na podstawie nieobowiązującego już art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a.

34 Art. 12a § 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi, że osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może otrzymać ze środków PFRON jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą. Zgodnie z art. 45 § 1 ustawy o rehabilitacji Fundusz (PFRON) jest państwowym funduszem celowym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa PFRON m.in. samorządom powiatowym – według algorytmu określonego przez Radę Ministrów. Zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy rada powiatu w drodze uchwały określa m.in. zadania, na które przeznacza uzyskane środki, przy czym zgodnie z art. 35a ust 2 pkt 2 zadania polegające na przyznawaniu środków, o których mowa w art. 12a ustawy są realizowane przez powiatowe urzędy pracy.

35 Art. 12a § 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej zawiera upoważnienie dla Ministra Pracy i Polityki Społecznej do określenia w trybie rozporządzenia: 1) warunków i trybu przyznawania i zwrotu środków, 2) formy zabezpieczenia zwrotu środków, 3) wzoru wniosku i niezbędnych elementów umowy.

36 Działając na mocy tego upoważnienia Minister wydał wyżej cytowane rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.

37 Zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, wnioskodawca (osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu) może jednorazowo otrzymać środki m.in. na podjęcie po raz pierwszy działalności gospodarczej, jeżeli złoży wniosek do starosty (§ 3 rozporządzenia).

38 Zgodnie z § 4 ust. 1 starosta sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, a w przypadku nieprawidłowości wzywa do ich usunięcia w określonym terminie (§ 4 ust. 2). Wniosek niepoprawiony w terminie starosta pozostawia bez rozpatrzenia (§ 4 ust. 4). Dla tego wniosku procedura kończy się.

39 Następnie, zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia, starosta rozpatruje wniosek biorąc pod uwagę: 1) przewidywane efekty ekonomiczne, 2) popyt i podaż lokalnego rynku na planowaną działalność, 3) kalkulację wydatków, 4) uprawnienia i kwalifikacje wnioskodawcy, 5) wysokość środków własnych wnioskodawcy, 6) wysokość środków Funduszu przeznaczonych na ten cel w danym roku. Już w tym miejscu należy zauważyć, że pięć pierwszych okoliczności odnosi się do szeroko rozumianej sytuacji wnioskodawcy, zaś okoliczność szósta tj. wysokość środków będących w dyspozycji starosty na dany cel w danym roku jest od wnioskodawcy całkowicie niezależna.

40 Zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o pozytywnym sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok i wzywa go do negocjacji warunków umowy.

41 Zgodnie z § 5 ust. 2 w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie.

42 W obu sytuacjach opisana w rozporządzeniu procedura wyboru wniosku zostaje zakończona.

43 W stosunku do wniosku wybranego do realizacji może natomiast zostać rozpoczęta kolejna procedura, określona w § 5 ust. 3 i § 6 rozporządzenia, tj. procedura negocjacji warunków umowy i zawarcia umowy.

44 W świetle powyższych uregulowań w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest pogląd, że postępowanie w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej dzieli się wyraźnie na dwa etapy: etap pierwszy – administracyjnoprawny polegający na wyborze wniosków do realizacji spośród wszystkich wniosków złożonych i formalnie poprawnych oraz etap drugi, cywilnoprawny, polegający na ustaleniu warunków realizacji pomocy dla wnioskodawców wybranych na etapie pierwszym, a w szczególności ustaleniu wysokości kwoty pomocy.

45 W sprawie niniejszej wątpliwości budzi charakter prawny zakończenia etapu pierwszego. Ustalenie, czym w istocie rzeczy jest "rozpatrzenie wniosku", pozwoli określić formę prawną, jaką powinno przybrać to działanie.

46 Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów prawa, "rozpatrzenie wniosku" prowadzi do wyboru wniosku, który będzie skierowany do realizacji (zawarcia umowy) lub kończy procedurę poprzez odmowę skierowania wniosku do realizacji (wniosek rozpatrzony negatywnie). W ocenie składu orzekającego uznać należy, że "rozpatrzenie wniosku" stanowi rozstrzygnięcie o wyborze lub odmowie wyboru wniosku do realizacji. Gdyby rozstrzygnie polegało tylko na sprawdzeniu prawidłowości wniosków, można by uznać, że nie ma ono charakteru władczego. Jednak, gdy ilość poprawnych wniosków jest większa niż środków, które mogą być rozdzielone między wnioskodawców, starosta powiatu w ramach swoich kompetencji dokonuje wyboru wniosków do realizacji spośród wielu wniosków spełniających kryteria przyznania pomocy. Dokonuje więc oceny merytorycznej i wyboru.

47 Wydaje się, że rozstrzygnięcie to ma charakter władczy i jednostronny, gdyż wnioskodawca spełniający kryteria nie ma żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dalej ocenić należy, czy podmiot dokonujący powyższego rozstrzygnięcia ma charakter organu władzy publicznej wykonującego funkcje przypisane organom władzy publicznej. Oceniając pozycję starosty rozpatrującego wniosek o przyznanie środków w trybie art. 12a ustawy o rehabilitacji, trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 69 Konstytucji RP pomoc niepełnosprawnym należy do władz publicznych, które udzielają jej zgodnie z ustawą.

48 Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) powiat wykonuje zadania publiczne określone ustawami w zakresie wspierania osób niepełnosprawnych.

49 Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 9a ustawy o rehabilitacji (który to punkt dodany został cytowaną wyżej ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. wraz z art. 12a) przyznawanie środków, o których mowa w art. 12a - należy do zadań powiatu.

50 Zatem pomoc polegająca na jednorazowym przyznaniu środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną, bezrobotną, jest zadaniem publicznym ustawowo przypisanym organowi władzy publicznej – staroście powiatu. Starosta powiatu w sprawie rozdziału środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osoby bezrobotne i niepełnosprawne działa poprzez powiatowe urzędy pracy. Nie zmienia to faktu, że wybór wniosku do realizacji jest dokonywany w imieniu starosty powiatu działającego, jako organ władzy publicznej.

51 Skoro organ władzy publicznej realizuje swoje obowiązki ustawowe podejmując działania jednostronne i władcze w stosunku do jednostki, to może być zasadny pogląd, że działania te powinny przybrać formę właściwą dla procedury administracyjnej.

52 Zauważyć należy, że ani art. 12a ustawy o rehabilitacji, ani też żaden przepis rozporządzenia MPiPS z dnia 17 października 2007 r. nie precyzuje formy rozstrzygania o skierowaniu wniosku do negocjacji bądź "negatywnym rozpatrzeniu" wniosku.

53 Natomiast art. 66 ustawy o rehabilitacji stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się k.p.a., Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Uznać należy, że kodeks cywilny stosuje się do zagadnień należących do materii prawa cywilnego, Kodeks pracy do zagadnień regulowanych prawem pracy, zaś do materii, w której organ władzy publicznej podejmuje jednostronne, władcze działania w stosunku do jednostki, stosować należy k.p.a. Zatem przyjmując, że "negatywne rozpatrzenie" wniosku ma charakter jednostronnego i władczego działania organu władzy publicznej, to w sytuacji, gdy forma działania organu nie została unormowana w sposób szczególny w ustawie ani w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, należy stosować dla określenia tej formy przepisy k.p.a.

54 Zasadniczą formą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – jest decyzja. W uzasadnieniach uchwał składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. (sygn. akt OPS 6/98 - ONSA 1999 r., z. 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. (sygn. akt OPK 24/99 - ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 54) wyrażono trafny pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", czy "wyraża zgodę").

55 W ocenie składu przedstawiającego zagadnienie prawne, określenie "rozpatrzenie wniosku", użyte w rozporządzeniu MPiPS z 17 października 2007 r., ze wskazaniem, że jest ono "negatywne" bądź "pozytywne" a dokonuje go starosta, pozwala wnioskować, iż powinno ono przyjąć formę decyzji administracyjnej.

56 Skład przedstawiający zagadnienie prawne zna oczywiście treść powołanej na wstępie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2005 r. (sygn. akt II GPS 1/06), podjętej na gruncie nieobowiązującego już art. 32 ustawy o rehabilitacji, iż odmowa udzielenia pożyczki na podstawie ustawy nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Sprawa niniejsza dotyczy jednak udzielenia środków z PFRON na podstawie nowego przepisu art. 12a i w świetle przedstawionych wyżej wątpliwości wymaga ponownego rozważenia.

57 Skład zadający pytanie prawne zwraca uwagę, że na tle omawianego uregulowania doszło do rozbieżności w orzecznictwie: w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 424/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że rozstrzygnięcie organu w kwestii udzielenia środków na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę merytorycznie, zaś prawomocnym postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 435/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, podobnie jak Sąd pierwszej instancji działający w sprawie niniejszej, odrzucił skargę uznając, że odmowa przyznania środków nie jest ani decyzją ani innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 p.p.s.a. Żadne z powołanych orzeczeń nie zawiera głębszego wywodu przemawiającego za przyjętym poglądem.

58 Zaznaczyć także trzeba, że od czasu podjęcia uchwały siedmiu sędziów NSA w sprawie II GPS 1/06 wydano szereg orzeczeń, na gruncie innych ustaw, prezentujących pogląd, że prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową skierowania podmiotu do zawarcia umowy, jest procedurą administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 319/06; postanowienie NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 336/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 - wydane na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju - Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.; postanowienie NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 337/06 - wydane na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji - Dz. U. Nr 41, poz. 363, ze zm.). We wszystkich powołanych orzeczeniach NSA kładł nacisk na władczy i jednostronny charakter działania podmiotu, który był organem władzy publicznej (lub pełnił funkcję takiego organu) i wskazywał, że omawiane rozstrzygnięcia powinny przyjmować formę decyzji administracyjnej, także wtedy, gdy dalszym etapem postępowania było zawarcie umowy cywilnoprawnej.

59 Należy także zauważyć, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658), która zastąpiła cytowaną wyżej ustawę o finansowym wspieraniu inwestycji, po gruntownej nowelizacji (dokonanej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności - Dz. U. Nr 216, poz. 1370), zawiera szczególną procedurę kończącą się rozstrzygnięciem o przyznaniu pomocy na realizację określonego zadania w ramach programu operacyjnego i ewentualnym skierowaniu do zawarcia umowy. Ustawa w pierwotnej wersji nie przewidywała sądowej kontroli podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast po wskazanej nowelizacji, choć rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 30g ustawy nie zapadają w formie decyzji, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej wg szczególnej przyśpieszonej procedury. Warto też zauważyć, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11) Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne przyjęte w ustawie rozwiązania dotyczące uregulowania procedur konkursowych, a w szczególności systemu odwoławczego, poza systemem aktów prawa powszechnie obowiązującego.

60 Wszystkie przywołane wyżej orzeczenia wskazują, że orzecznictwo zmierza w kierunku uznania, iż rozstrzygnięcia, mocą których obywatele otrzymują bądź nie otrzymują reglamentowane przez władzę dobra, o które się ubiegają, powinny zapadać w formach prawnych zaskarżalnych na drodze sądowoadministracyjnej.

61 Wskazać należy jednak również, że rozdział pomocy ze środków PFRON wymaga działania szybkiego i sprawnego. Uznanie, że wybór wniosku do realizacji następuje w formie decyzji administracyjnej starosty powoduje, iż postępowanie odwoławcze toczyć się będzie przed samorządowym kolegium odwoławczym, od którego decyzji służyć będzie skarga do sądu administracyjnego. Spowoduje to, oprócz pełnej ochrony praw strony, także i ten skutek, że procedura, która obecnie trwa najwyżej dwa miesiące będzie trwała, co najmniej dwa lata. Zauważyć też należy, iż niezależnie od procedur odwoławczych środki z PFRON zostaną rozdzielone pozytywnymi rozstrzygnięciami i przyznane wybranym wnioskodawcom. Nawet korzystne rozstrzygnięcie po długim czasie pojedynczych odwołań może napotkać trudność w realizacji z powodu braku środków z Funduszu, które już wcześniej zostały rozgospodarowane.

62 W orzecznictwie reprezentowano trafny pogląd, że tam gdzie jest wielu ubiegających się o dobra reglamentowane, o ich rozdziale należy rozstrzygać jedną decyzją, mocą której jedni wnioskodawcy otrzymają żądane dobra, zaś inni spotkają się z odmową (np. wybór ubiegającego się o stanowisko komornika lub notariusza, rozdział koncesji radiowych i telewizyjnych). Gdyby takie rozwiązanie przyjąć w sprawie rozdziału pomocy PFRON, realizacja rozstrzygnięć odwoławczych byłaby, co prawda możliwa i realna, ale sam rozdział środków zostałby właściwie całkowicie zablokowany do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia o wyborze wniosków do realizacji i odmowie udzielenia pomocy pozostałym wnioskodawcom.

63 Mając na względzie, że każdy bezrobotny, niepełnosprawny ma prawo ubiegać się o przyznanie mu pomocy w trybie art. 12a ustawy o rehabilitacji niepełnosprawnych, trzeba rozważyć, czy nie należałoby przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyboru osoby do zawarcia umowy z organem o udzielenie środków z PFRON oraz odmowy w stosunku do pozostałych, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle obowiązującego prawa, może być bowiem trafny pogląd, że wybór wnioskodawcy celem skierowania go do zawarcia umowy oraz odmowa pozostałym, nie ma formy decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca celowo mu takiej formy nie nadał, jednak z uwagi na charakter rozstrzygnięcia o prawach wnioskodawców do uzyskania pomocy, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Akt taki nie podlegałby procedurze odwoławczej, natomiast po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podlegałby kontroli sądowej. Wskazana procedura byłaby znacznie szybsza, bowiem pozwoliłaby na pozostawienie sposobu rozdziału środków w gestii urzędu pracy (starosty), a jednocześnie zapewniłaby kontrolę sądową dokonanego wyboru. Wskazane rozwiązanie ograniczyłoby dotychczasową całkowitą dowolność rozstrzygnięcia oraz spowodowałoby konieczność uzasadnienia zarówno wyboru wniosku do realizacji, jak i odmowy w stosunku do wniosków pozostałych. Należy uznać, że sam brak środków dla wszystkich nie mógłby być wystarczającym wyjaśnieniem odmowy, bowiem odmowa przyznania środków jednym wnioskodawcom łączy się ściśle z przyznaniem ich pozostałym i wybór podmiotów do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeżeli ma nie być dowolny, wymagałby wyjaśnienia co do oceny stopnia spełnienia wymagań przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 - 5 rozporządzenia.

64 Mając na uwadze powyższe wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a postanowił jak w sentencji.