Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., II GSK 1440/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., II GSK 1440/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 328/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II SA/GL 328/10 rozpoznając skargę D. P. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i orzekł, że nie podlega wykonaniu w całości.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu [...] marca 2007 roku na drodze krajowej, został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym D. F., kierujący zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki FS Lublin typ 3322.12 oraz przyczepy marki HAKHOL typ HP1/1/DH01.

5 Z czynności kontrolnych dokonujący jej funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w K. sporządzili protokół kontroli.

6 Naczelnik Urzędu Celnego w C. decyzją z dnia [...] maja 2009 roku nałożył na D. P. – przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. "W." z siedzibą w Z. kary pieniężne w wysokości: 1) 8.000,00 – z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji; 2) 500,00 zł – z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; 3) 500,00 – z tytułu wykonywania z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawiania zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; 4) 3.000,00 zł – z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych; 5) 3.000,00 – z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące.

7 Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P. wnosząc o jej uchylenie i zmianę" przez odstąpienie od nakładania kary pieniężnej", względnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

8 Dyrektor Izby Celnej w K. po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] maja 2009 roku – uchylił tę decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (1.8.3 załącznika) i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyraził stanowisko co do całej decyzji organu I instancji.

9 Skargę do WSA wniósł pełnomocnik D. P.

10 Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z argumentacją zbliżoną do zawartej w zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

12 Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.

13 W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar za poszczególne naruszenia. Jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie to jest kwoty 15.000,00 zł przy kontroli drogowej.

14 W związku z tym w ocenie WSA należy stwierdzić, że w przypadku wielu naruszeń nie chodzi o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko jedną sprawę oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Oznacza to, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę w wysokości 15.000 zł, którą to karę skarżący zakwestionował w odwołaniu. Nałożona przez organ I instancji kara wyznaczyła zakres rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Jednakże zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary w wysokości 500 zł i umorzył w tym zakresie postępowanie I instancji, nie rozstrzygając o pozostałej wysokości kar (14.500,00 zł). Oznacza to nie rozstrzygnięcie pod względem przedmiotowym o całości decyzji I instancji.

15 Fakt, że w uzasadnieniu organ odwoławczy dał wyraz swojemu stanowisku odnośnie całej decyzji I instancyjnej nie może w ocenie WSA konwalidować zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na omówioną wyżej rangę rozstrzygnięcia i uzasadnienia.

16 Sąd I instancji podniósł też, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego uniemożliwia merytoryczną ocenę decyzji i ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

17 W imieniu Dyrektora Izby Celnej w K. pełnomocnik zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. zm.1270, dalej: p.p.s.a.) i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od skarżącego, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

18 Kasator zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

19 - art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125,poz.874 z 2007 tj., dalej: ustawa o transporcie drogowym),

20 - art. 138 ustawy kodeks postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ;

21 D. P. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

24 Zgodnie z art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183§2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.

25 Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak wskazano w petitum skargi.

27 W skardze tej autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 92 ust. 1 i ust.2 ustawy o transporcie drogowym, art. 138 art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r. , poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

28 Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art.138 k.p.a. jest przepisem procedury administracyjnej, stawiając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzut jego naruszenia, autor skargi kasacyjnej winien był przypisać ten zarzut do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt.2 p.p.s.a.

29 Ponadto zauważa też, że zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. nie został powiązany z żadnym przepisem p.p.s.a. w konsekwencji nie wiadomo jaki przepis p.p.s.a. został naruszony przez sąd pierwszej instancji. W tym miejscu warto też przypomnieć, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje przepisów proceduralnych regulujących postępowanie przed organami, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania. Należy od razu zauważyć, że także zarzut naruszenia art. 92 ust.1 i ust.2 ustawy o transporcie drogowym nie został powiązany z żadnym przepisem p.p.s.a.

30 Jednak kierując się stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r sygn. akt I OPS 10/09,że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów , które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych" - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokona oceny wyżej sformułowanych zarzutów.

31 Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania jakim jest art. 138 k.p.a. zauważa że przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art.138§1pkt.1) albo uchylić tę decyzję w całości lub części i w tym zakresie bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych - umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2). Z powyższego wynika, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, to jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenia postępowania I instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

32 Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego

33 w sposób inny niż wskazany w powołanym wyżej przepisie oraz w art. 134 K.p.a. Między innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w pierwszej instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy. (por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 13 lutego 1996 r., SA/Sz 2157/95 - LexPolonica nr 342453; wyrok NSA OZ w Krakowie z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 1552/95, LexPolonica nr 325062 - POP 1997, nr 4, poz. 148).

34 Art. 138 §1 pkt.2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków gdy to postępowanie jest bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie(por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B.Adamiak, J.Borkowski, wydawnictwo C. H. Beck W-wa 2005r.).

35 Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 107 §1 k.p.a. decyzja organu administracji powinna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, które musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, szczególnie gdy dotyczy obowiązku uiszczenia należności pieniężnych. Rozstrzygniecie nie powinno wynikać z uzasadnienia decyzji. Winno być sformułowane na tyle jasno , aby było zrozumiałe dla stron także bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1923/2007).

36 W niniejszej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1 pkt.2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, Organ odwoławczy nie wydał jednak rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożonych przez organ I instancji kar pieniężnych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji i z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące.

37 Należy podkreślić, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.

38 W niniejszej sprawie zakres rozstrzygnięcia wyznaczała nałożona przez organ I instancji na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za naruszenie obowiązków określonych tą ustawą W przepisie art. 92 ust.1 chodzi o jeden czyn, podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, organ administracji działa w ramach jednego stosunku administracyjnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Wynika to z regulacji ust.2 art. 92 ustawy o transporcie drogowym, odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń.(por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r.sygn. akt II GSK 94/2009, wyrok NSA z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II GSK 904/2009, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt II GSK 681/2009).

39 Reasumując jeżeli organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na podmiot jednej z kar w wysokości 500zł i umorzył w tym zakresie postępowanie I instancji, nie rozstrzygając o pozostałych nałożonych karach, to oznacza, że nie rozstrzygnął on o całości kary w wysokości 15000 zł nałożonej przez organ I instancji, którą to karę skarżący zakwestionował w odwołaniu.

40 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem sytuacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., która nie zachodziła w niniejszej sprawie. Uchylając w części decyzję organu I instancji i orzekając procesowo w tym zakresie, organ odwoławczy powinien był orzec również co do pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji.

41 Wprawdzie w treści uzasadnienia decyzji, organ II instancji dał wyraz swojemu stanowisku odnośnie całej decyzji organu I instancji, ale w sentencji decyzji takiego rozstrzygnięcia nie zawarto. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w pełni odnośnie przedmiotu sprawy, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności postępowania, co słusznie zauważył sąd I instancji.

42 Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia art. 92 ust.1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie.

43 Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię to mylne rozumienie treści zastosowanego przepisu , a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i poddanie tego stanu faktycznego ocenie prawnej na podstawie treści normy prawnej.

44 NSA zauważa, że skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej na czym polegało naruszenie przepisu art. 92 ust.1 i ust.2 ustawy o transporcie drogowym oraz jak powinna wyglądać prawidłowa wykładnia art. 92 ust.1 i ust.2, czy właściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i domysłów co do kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Mimo tego Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - zgodnej z wyżej przedstawioną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i właściwie zastosował ten przepis w stanie faktycznym sprawy.

45 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.