Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 1439/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 1439/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko(spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1425/14 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[A.]" Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 1425/14 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o odmowie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...].

5 Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (określanej dalej także jako "O.p."), art. 8, art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (określanej dalej także jako dalej U.g.h.).

6 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu o przedłużenie udzielonego jej na okres 6 lat decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

7 Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił Spółce przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

8 W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie wymienionych w nim przepisów wskazując na brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 ust. 1 U.g.h, będącego przepisem technicznym, który z uwagi na brak jego notyfikacji Komisji Europejskiej nie powinien znaleźć w sprawie zastosowania.

9 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszły w życie przepisy U.g.h. W art. 129 ust. 3 U.g.h. zawarto definicję gier na automatach o niskich wygranych. Ustawa ta odmiennie od poprzedniej regulowała kwestię funkcjonowania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jednakże zapewniła kontynuację działalności w zakresie gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. O niemożności przedłużania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonych przed dniem wejścia w życie U.g.h. przesądził natomiast zapis art. 138 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Odnosząc się do obowiązku notyfikacji organ wskazał, że o charakterze przepisów ustawy o grach hazardowych określających nowe zasady funkcjonowania zezwoleń na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 Fortuna i inni, zwany dalej "Trybunałem". Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że przepisy krajowe U.g.h. mogą potencjalnie stanowić przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych, zwanej dalej "Dyrektywą 98/34/WE" w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Trybunał wskazał, że z art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy wynika, że pojęcie przepis techniczny obejmuje (...) trzy kategorie przepisów:

10 1) specyfikacje techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 3 Dyrektywy 98/34/WE

11 2) zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazane w art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE

12 3) "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE

13 Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału przepisy U.g.h mogą należeć do kategorii trzeciej, przy czym ustaleń w tym zakresie dokonuje sąd krajowy.

14 Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że przepisów przejściowych U.g.h., w tym art. 138 tej ustawy, nie można uznać za przepisy techniczne zdefiniowane w art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE, ("inne wymagania"), gdyż regulacje w odniesieniu do użytkowania automatów o niskich wygranych zawarte w tych przepisach nie wpływają na sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Analizując w świetle art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej charakter przepisów przejściowych U.g.h. organ uznał, że stanowią one niedyskryminacyjne środki równoważne do środków ilościowych. Przepisy te nie dotyczą bezpośrednio samych towarów, jako takich, lecz określają jedynie pewne sposoby korzystania z automatów. Skoro nie ograniczają swobody przepływu towarów, w rozumieniu TFUE, to w konsekwencji nie podlegają rygorom wyznaczonym przez Dyrektywę 98/34/WE, której celem jest zapobieganie przyjmowania przez poszczególne pastwa członkowskie regulacji prawnych, które mogłyby stać w sprzeczności z jedną z fundamentalnych zasad Unii Europejskiej. Zdaniem organu art. 138 ust. 1 U.g.h. nie podlegał obowiązkowi uprzedniej notyfikacji i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ ponadto podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I GSK 686/13 sprowadzający się do stwierdzenia, że ewentualny brak notyfikacji przepisu potencjalnie technicznego nie może automatycznie prowadzić do zakazu jego stosowania jako sprzecznego z prawem unijnym.

15 "[A.]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu, zaskarżając ją w całości.

16 Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 pkt. 4 i 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 U.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 138 ust. 1 U.g.h. stanowiący postawę prawną zaskarżonej decyzji nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2 i art. 144 U.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych.

17 Powołując się na wskazany wyżej zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, o zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu na rzecz Skarżącego "[A.]" Sp. z o.o. w W. kosztów postępowania przed sądem według norm przepisanych.

18 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd I instancji, w wykonaniu zawartego w wyroku TSUE z dnia 12 lipca 2012 r. (w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11) zalecenia ustalenia przez sąd krajowy, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, stwierdził, że przepisy przejściowe, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h., nie spełniają kryterium uznania ich za przepisy techniczne. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można bowiem zasadnie przypisać przepisom, które zapewniają przez okres przejściowy (do czasu wygaśnięcia zezwoleń) utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów. Brak notyfikacji art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stał więc, w ocenie Sądu I instancji, na przeszkodzie jego zastosowaniu w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że zawarte w art. 138 ust. 1 U.g.h. uregulowanie ma samodzielny i istotny wpływ, zarówno na właściwości, jak i na sprzedaż automatów do gier. Oznacza to, że przepis ten nie ma charakteru "przepisu technicznego", w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, a zatem nie podlega procedurze notyfikacyjnej i może być podstawą prawną wydanej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy przejściowe U.g.h. nie nakładają żadnych ograniczeń odnośnie do liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane, aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń, ani też odnośnie do przyszłej liczby kasyn oraz liczby automatów, które mogą być w nich używane. Tego rodzaju ograniczenia wynikają bowiem z innych przepisów ustawy o grach hazardowych, a mianowicie z tych, z których wynika, że prowadzenie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry.

20 Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

21 1. naruszenie art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy oraz art. 8 ust. I Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dn. 19.07.2012 r. w połączonych sprawach 0-213/11, C-214/II, C-217/11 w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. li art. 144 ustawy z dnia 19.11.2009 r o grach hazardowych (zwanej "dalej "u.g.h.") przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 ww. Dyrektywy, w szczególności wobec faktu, że już po wejściu w życie u.g.h. ujawniła się tendencja rynkowa polegająca na niepełnym obsadzeniu funkcjonujących kasyn gry automatami do gier w ilości dopuszczonej nową Ustawą, podczas gdy art. 138 ust.1 u.g.h. w związku z art. 4 ust. I pkt. 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, a analiza tendencji rynkowych nieznanych do 31 grudnia 2009 r., jakie wystąpiły po wejściu w życie u.g.h. jest bezprzedmiotowa, gdyż przedmiotem rozważań sądu krajowego (w tym WSA w Rzeszowie) zgodnie z cyt. wyżej wyrokiem TSUE może być wyłącznie to, czy obowiązkiem polskiego prawodawcy było notyfikowanie przepisów u.g.h. lub ich części Komisji Europejskiej ze względu na ich techniczny charakter, w trakcie procesu legislacyjnego, a nie dokonywanie ocen prawnych z punktu widzenia tendencji rynkowych jakie ujawniły się np. w 2014 r. tj. kilka lat po wejściu w życie u.g.h. i mogły być wywołane różnymi czynnikami, w tym urządzaniem gier na automatach przez setki przedsiębiorców na terenie Polski z powołaniem się na niestosowalność krajowych norm zakazujących urządzania gier na automatach poza obrębem kasyn gry,

22 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4 i 6 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący i czytelny dla adresata, przez pozorne i zdawkowe ustosunkowanie się przez organ do wypowiedzi Szefa Służby Celnej – J. K. złożonych odpowiednio: dnia 18 listopada 2009 r. oraz dnia 20 listopada 2009 r. na posiedzeniu komisji sejmowej oraz na wspólnym posiedzeniu komisji senackich, o istotnym wpływie nowych regulacji ustawy o grach hazardowych (u.g.h.) na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju (w tym o niskich wygranych) oraz na całkowitym braku ustosunkowania się przez Organ do twierdzeń, uważanych przez Stronę za fundamentalne z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących ilościowej przepaści między ilością samych tylko automatów o niskich wygranych eksploatowanych 31 grudnia 2009 r., przed wejściem w życie nowych przepisów u.g.h. - 55047 sztuk, z maksymalną ilością automatów do gier wszelkiego rodzaju, jakie docelowo pod rządami u.g.h. mogą być użytkowane na terenie Polski – w wysokości 3.640 sztuk, co świadczy o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji u.g.h. na sprzedaż lub/i właściwości automatów o niskich wygranych,

23 3. naruszenie art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w świetle technicznego charakteru art. 138 ust. 1 nie dopuszczają one możliwości przedłużenia zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych;

24 4. naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. i art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż wskazany przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i w świetle wyraźnego dopuszczenia przez przepisy u.g.h. możliwości prowadzenia działalności na podstawie zezwoleń do czasu ich wygaśnięcia na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz dopuszczalności zmiany tego typu zezwoleń;

25 Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 2014 r. w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] maja 2014 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

26 W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

28 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach; dlatego też podlega oddaleniu.

29 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

30 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

31 Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.

32 W skardze kasacyjnej skarżący kwestionuje przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów polegające na przyjęciu, że art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego.

33 Rozważenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, wymaga uwagi, że kwestia oceny przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - w kontekście dyrektywy 98/34/WE - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od wyrażanego już poglądu, że nie można im przypisać charakteru przepisów technicznych (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. II GSK 1629/15; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1641/15, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2250/15, z dnia 16 grudnia 2015 r. II GSK 820/14, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 644/15, z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. II GSK 467/15; dostępne w CBOSA).

34 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych - dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami ustawy o grach hazardowych. Mimo że wprowadzono przepisem przejściowym zakaz przedłużania zezwolenia, to zakaz taki nie może być traktowany jako przepis techniczny. Nie jest on bowiem skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń, jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.; dalej: "u.g.z.w." lub "ustawa o grach i zakładach wzajemnych"). Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem TSUE wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej". Ocena taka musi uwzględniać fakt, że działalność spółki prowadzona była na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie ustawy o grach hazardowych ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, a zakazał tylko przedłużania zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności. Natomiast takie jej ograniczenie, które polega na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bo nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby dla niego przyznane w ustawie o grach i zakładach wzajemnych.

35 Skarżący w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej powołuje się na treść art. 36 ust. 3 u.g.z.w. (na podstawie którego podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat) oraz na art. 36 ust. 4. u.g.z.w. (stanowiącego, iż wniosek o przedłużenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wynikające z art. 36 ust. 1 u.g.z.w. przedłużenie zezwolenia na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Spółka nie miała żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Roli omawianych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych. Jednocześnie podkreślić należy, że brak przepisów przejściowych, tj. nieustanowienie ich przez ustawodawcę (co z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji zdecydowanie ocenić należałoby krytycznie) albo odmowa ich zastosowania nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Ponadto, w przypadku drugiej spośród przywołanych sytuacji - niemożności ich zastosowania, nie byłoby podstaw do stosowania ustawy dawnej, a to z uwagi na treść art. 118 w związku z art. 144 i art. 145 ustawy o grach hazardowych. W odniesieniu do tej właśnie kwestii należy zauważyć, że zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych – w sytuacji, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie miałoby się to odnosić do art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych - nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, na tej tylko podstawie, że zawarte one zostały w tym samym akcie prawnym, to jest w akcie, który z uwagi na zawarcie w nim "potencjalnych" przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał. W konsekwencji nie można byłoby także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Należy bowiem podkreślić, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, nie jest utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem powrotu obowiązywania prawa "starego" (tj. poprzedniej ustawy regulującej problematykę gier). Sąd krajowy bowiem obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005r., C - 303/04). Powyższe, odnieść należy, zarówno do art. 118 ustawy o grach hazardowych, który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 ustawy o grach hazardowych, które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

36 W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że co do zasady, nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. Prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom. Stanowisko to, przy uwzględnieniu treści art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w kwestii braku możliwości przedłużania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C – 98/14 stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78), jak również, że zasada pewności prawa nie zabrania zmian ustawodawczych (pkt 79).

37 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1623/14, publik. CBOSA).

38 Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 2 P.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 4 i 6 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w tym, że WSA w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji nie dostrzegł naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, zasady przekonywania, prawdy obiektywnej i zasad dotyczących prawidłowego sformułowania uzasadnienia decyzji.

39 Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tak więc niezasadne są zarzuty wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę szczegółową analizę dokonaną przez Sąd I instancji (także w aspekcie zastosowania traktatowych klauzul generalnych - biorąc pod uwagę potencjalne, negatywne dla konsumentów skutki takich gier). Brak jest więc podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania zasadności powyższego zarzutu, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli aktu administracyjnego i naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej.

40 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

41 O kosztach Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

42 M. Sachajko M. Jagielska M. Rysz