Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., II GSK 1404/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., II GSK 1404/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 917/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. P. na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 917/15, odrzucił skargę B. P. na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

3 I

4 W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., działając

5 w imieniu Prezydenta Miasta K., wydał notę księgową nr [...], zgodnie z którą B. P., działający pod firmą P. B. Transport Towarowo-Osobowy "M." (dalej: skarżący), miał uiścić opłatę w wysokości 11 080 zł za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie K. w okresie od [...] października do [...] grudnia 2014 r.

6 Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. B. P. wniósł skargę na wskazaną wyżej notę księgową z dnia [...] kwietnia 2015 r., domagając się jej uchylenia, względnie stwierdzenia jej bezskuteczności.

7 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego, względnie o jej oddalenie jako niezasadnej.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę, uznając, w wyniku analizy przepisów art. 3 p.p.s.a., że nie jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego.

9 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę wystawienia noty księgowej

10 w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r.

11 o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.; dalej: p.t.z.), zgodnie z którym, w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora

12 i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty; a w sytuacji gdy właścicielem albo zarządzającym przystanków komunikacyjnych lub dworców jest jednostka samorządu mogą być pobierane opłaty; a stawka opłaty jest wtedy ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Na terenie Gminy Miejskiej K. obowiązuje w tym zakresie uchwała Rady Miasta K.

13 z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. (Dz. Urz. Woj. Małop.

14 z 2011 r. nr 189, poz. 1504).

15 Sąd pierwszej instancji wskazał, że o charakterze administracyjnym konkretnego działania organu przesądzają trzy cechy: podjęcie go w sprawie indywidualnej, charakter publicznoprawny i związek z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym

16 z przepisu prawa. Zdaniem Sądu, przedmiotowa nota księgowa nie spełnia trzeciej cechy, gdyż nie może stanowić samoistnego źródła obowiązku danego przewoźnika wynikającego z przepisu prawa. Powołane wyżej przepisy ustawy o publicznym transporcie drogowym wprowadzają co prawda obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, niemniej przepisy te nie określają wprost jakiego rodzaju czynność, bądź akt miałby wyrazić obowiązek przewoźnika do uiszczenia opłaty.

17 WSA zwrócił również uwagę, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje

18 w trybie art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

19 w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 u.p.e.a.). W ocenie Sądu, kwestionowana nota księgowa ma walor informacyjny co do niewykonanej powinności uiszczenia opłaty za korzystanie

20 z przystanków komunikacyjnych; stanowi zarazem wezwanie do jej uiszczenia. Z tego względu nota księgowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie wywołuje ona skutków prawnych w sferze praw i obowiązków podmiotu, do którego jest skierowana. Obrona przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem organu w sprawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powinna być realizowana w postępowaniu egzekucyjnym z wykorzystaniem środków prawnych przewidzianych

21 w u.p.e.a., w tym zarzutów.

22 II

23 W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia B. P. wniósł

24 o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

25 Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

26 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nota księgowa nr [...] nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającym kontroli przez sąd administracyjny, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez odrzucenie skargi;

27 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

28 3. art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nota nr [...] stanowi upomnienie zawierające wezwanie do zapłaty w trybie powołanego przepisu.

29 Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że nota księgowa wystawiona przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców mieści się w pojęciu innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

30 w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo nakłada na stronę obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty, określa jej wysokość oraz termin płatności, a tym samym stanowi indywidualny i władczy akt organu administracji publicznej, który podlega kontroli sądowej. Zdaniem skarżącego twierdzenie Sądu jakoby konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty następowała w tytule wykonawczym jest błędne, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem rozpoznawczym, a tylko w nim może dojść do ustalenia obowiązku.

31 Prezydent Miasta K. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

34 Na wstępie wskazać należy, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie istotna nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzająca między innymi nowe brzmienie art. 173 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że od postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, a zatem także od postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna.

35 W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że nota księgowa, wystawiona w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska K., nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, natomiast adresat noty księgowej może kwestionować zasadność nałożenia wskazanej opłaty korzystając

36 z instrumentów obrony w postępowaniu egzekucyjnym.

37 Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

38 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z tej racji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nota księgowa wydana w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

39 Zdaniem NSA, poszukując właściwej podstawy prawnej opłaty za korzystanie

40 z przystanków komunikacyjnych lub dworców, Sąd zasadnie przywołał treść art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, jak również wydaną na podstawie ust. 4 tego artykułu uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., określającą stawki przedmiotowej opłaty. Jednakże tak skarżący kasacyjnie, jak też Sąd zdają się pomijać zasadniczą kwestię, że obowiązek uiszczenia opłaty uregulowanej w art. 16 ust. 4 p.t.z. wynika z mocy samego prawa – wskazanego przepisu ustawy oraz § 1 pkt 1 - 2 cyt. uchwały Rady Miasta K.. Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego, z którego wystąpieniem ustawa wiąże ów obowiązek (skorzystanie przez operatora/przewoźnika z przystanku komunikacyjnego/ dworca, którego zarządzającym albo właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego). Brak w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia" czy "wymierzenia" omawianej opłaty. Oznacza to, że opłaty nie ustala się/nie wymierza się decyzją administracyjną (postanowieniem), ani tym bardziej indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

41 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata, która może być pobierana na podstawie art. 16 ust. 4 p.t.z. nie stanowi nadzwyczajnego rozwiązania prawnego, a jej charakter jest zbliżony na przykład do opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w tym zakresie por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2738/15, publik. CBOSA). Uzupełniająco dodać należy, że stronie przysługują odpowiednie środki prawne dla kwestionowania uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., która jest aktem prawa miejscowego, jak również dla kwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustanawiających przedmiotową opłatę.

42 Skoro obowiązek poniesienia przedmiotowej opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nota księgowa wystawiona w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nota księgowa przypomina de facto wyłącznie o obowiązku uiszczenia opłaty, nie nakładając na adresata obowiązku prawnego –uprzednio nałożonego już ustawą, ani nie przyznając mu jakichkolwiek uprawnień.

43 Z wymienionych powodów zarzuty ujęte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.

44 Kolejny zarzut kasacyjny (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej) NSA również uznał za chybiony. Powołany w tym zarzucie przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. reguluje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Po pierwsze, wskazać trzeba, że przedmiotem sprawy nie była ocena legalności działań organów administracji publicznej, podejmowanych

45 w postępowaniu egzekucyjnym (co do tych działań ochrona sądowa przysługuje stronie na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), tylko przesądzenie, czy nota księgowa wystawiona

46 w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców jest aktem względnie czynnością, podlegającym kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Po wtóre natomiast, nie można zarzucić Sądowi, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty, o której mowa, nie następuje w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto WSA prawidłowo wskazał środki prawne służące zobowiązanemu w tym postępowaniu, choć niewątpliwie przedwcześnie wypowiedział się co do tego, czy nota księgowa ma charakter upomnienia w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny sądowej dopiero na etapie ewentualnego zaskarżenia przez zobowiązanego aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

47 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.