Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1381/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1381/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. O. R. A. R. i M. R.w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1277/13 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję D. Z. O. R. A. R. i M. R.w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. A. na rzecz D. Z. O. R. A. R. i M. R.w S. 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. A. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 – 2006, wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. A. kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

4 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w O. wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i ustalił S. A. do zwrotu kwotę w wysokości łącznej 4.487,53 zł.

5 Wyjaśnił, że rolnik złożył wniosek o przyznanie mu płatności ONW za 2007 r. dla powierzchni 21,13 ha. W dniu [...] października 2007r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie rolnika i stwierdzono prowadzenie przez niego działalności rolnej w 2007 r. na powierzchni 12,78 ha, a tym samym uznano, że rolnik zaniechał działalności na powierzchni 8,35 ha. W związku z powyższym organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił rolnikowi płatności ONW za 2007 r. i nałożył sankcję wysokości 1.485,70 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych, w którym stwierdzono niezgodności.

6 Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję, w której odmówił rolnikowi płatności ONW za 2007 r. i nałożył sankcję w wysokości 1.495,65 zł.

7 Powołując się na przepisy: art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) wyjaśnił zasady dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń oraz wskazał na warunki, jakie spełniać musi rolnik, aby otrzymać przedmiotową pomoc finansową. Dalej powołując się na § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz.329 ze zm.) wskazał, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a (...), to zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

8 Organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] października 2012 r. zawiadomił rolnika o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznawanych rolnikowi z tytułu płatności ONW za lata 2004-2006. Organ pierwszej instancji podał, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika na części działek rolnych objętej płatnością ONW o powierzchni 8,38 ha, została przez niego nienależnie pobrana kwota w wysokości 4.478,58 zł. Organ pierwszej instancji przedstawił sposób wyliczenia ww. kwoty.

9 S. A. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że składając wnioski o przyznanie płatności ONW za lata 2004-2006 działał w dobrej wierze.

10 Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

11 Organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny oraz przywołał następujące przepisy prawne: art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, § 2 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 - dla wniosków o przyznanie płatności ONW za lata 2004-2006), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach współustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE), nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (WE) nr 2358/71, (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 r.), art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r.), art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001 r.), art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) Organ II instancji podał, że rolnik, składając wniosek o płatności ONW za rok 2004 podpisał oświadczenie w tabeli X (pkt 3 i 4 ), że zobowiązuje się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa rolnego zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW oraz do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na tych terenach. Zdaniem organu odwoławczego, rolnik podpisując ww. zobowiązanie wiedział, że gdy go nie dotrzyma będzie musiał zwrócić pobrane należności. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że rolnik składając wnioski o płatności w latach następnych, potwierdził, iż znane mu są warunki i obowiązki jaki ciążyły na nim w 5-letnim okresie zobowiązania ONW. Rolnik zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie dotyczącej sposobu wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości upraw, przeniesienia gospodarstwa rolnego, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Organ odwoławczy podał, że rolnik nie poinformował kierownika biura powiatowego ARiMR w ustawowym terminie o wystąpieniu nadmiernych opadów i podtopieniu łąk w 2007 r. oraz nie dostarczył żadnych dokumentów na potwierdzenie ich wystąpienia i uznania ich za siłę wyższą, a tym samym na zwolnienie rolnika z obowiązku zwrotu pobranych płatności. Kontrola przeprowadzona w 2007 r. ujawniła, że rolnik nie wykosił łąk na części działek, czyli nie prowadził na nich działalności rolniczej. Organ odwoławczy podał, że dla wniosku o płatności za 2004 r. muszą być spełnione łączne dwie przesłanki z art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, zaś dla wniosków złożonych w latach 2005-2007- dwie przesłanki łącznie z art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ odwoławczy uznał, że rolnik nie działał w dobrej wierze, gdyż jak ustalono w toku kontroli w 2007 r. nie prowadził działalności rolniczej, tj. nie wykosił części łąk w wyniku podtopień. Tym samym nie dochował podjętego zobowiązania ONW. Organ odwoławczy podał, że niniejsze postępowanie poprzedził zawiadomieniem o jego wszczęciu wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się i złożenia wniosków przez stronę oraz poinformował rolnika o możliwości dokonaniu zwrotu nienależnie pobranych płatności.

12 S. A. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., żądając jej uchylenia.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazał, że spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu pobranych przez rolnika płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2004-2006. Na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657) zmniejszenie albo wstrzymanie płatności ONW następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji, z tym że zmniejszenie, o którym mowa w § 6a, następuje w decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności ONW. W przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, producent rolny zwraca:

14 1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło:

15 a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW,

16 b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar;

17 2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar (§ 9 ust.2).

18 Płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli:

19 1) zaniechanie, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności:

20 a) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego,

21 b) wystąpienie klęski żywiołowej,

22 c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych,

23 d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego,

24 e) wywłaszczenie nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem,

25 f) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, oraz

26 2) producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.), o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej (§ 9 ust. 3).

27 Zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 9 ust.4).

28 Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu wprowadzonym ww. ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r.), kierownik biura powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

29 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

30 2. krajowych, przeznaczonych na :

31 a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

32 b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

33 Sąd podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki orzeczenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, uznając, że kontrola w gospodarstwie rolnika w 2007 r. wykryła nieprawidłowość, która dotyczyła wyłącznie 2007 r., tj. niewykoszenia części łąk z powodu nadmiernych opadów. Z uwagi na ww. nieprawidłowości organ w zakresie płatności za 2007 r. odmówił jej przyznania rolnikowi i zastosował sankcję, o którą zostały pomniejszone rolnikowi należne mu płatności za rok 2008. Organ zastosował sankcję administracyjną w stosunku do rolnika zgodną z przepisami wspólnotowymi co do wykrytych nieprawidłowości.

34 Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, płatność ONW udziela się producentowi rolnemu:

35 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm.), oraz

36 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

37 Na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999, rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Zgodnie z ust. 2, dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:

38 – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,

39 – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz

40 – stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.

41 Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy jedynie o tym, że ww. trzy warunki powinny być przez rolnika spełnione w ramach ubiegania się o płatność za konkretny rok gospodarczy. Zobowiązanie dotyczące 5 letniego okresu prowadzenia działalności rolniczej oznacza jedynie konieczność prowadzenia przez rolnika tej działalności przez wskazany okres. Niezachowanie przez rolnika zasad dobrej praktyki rolniczej w tym czasie związane jest z możliwością pomniejszenia lub odmowy przyznania mu przez organ płatności za konkretny rok wraz z ewentualnym zastosowaniem sankcji administracyjnej.

42 Zdaniem Sądu, błędny jest pogląd organu, że wykrycie ww. nieprawidłowości w 2007 r. było jednoznaczne z zaniechaniem działalności rolniczej przez skarżącego w rozumieniu § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia i skutkowało obowiązkiem zwrotu pobranych płatności ONW za lata 2004-2006. Zdaniem Sądu, ww. przepis dotyczy sytuacji, gdy zostało ujawnione zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej co do działek, na które w określonych latach przyznano rolnikowi płatności, lecz zaniechanie to musi wystąpić w tychże latach. Inaczej mówiąc, wykryte nieprawidłowości w 2007 r. musiałby dotyczyć lat ubiegłych. Z zawartej w aktach decyzji odmawiającej płatności za 2007 r. nie wynika, żeby wykryte nieprawidłowości – niewykoszenie łąk istniało w latach poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie płatności za 2007 r. Zastosowanie sankcji administracyjnej z uwagi na wykryte nieprawidłowości wyklucza, zdaniem Sądu, zastosowanie zwrotu pobranych wcześniej płatności zwłaszcza w sytuacji, gdy ww. nieprawidłowości nie dotyczyły lat, za które płatności zostały pobrane.

43 Według Sądu, kwestia dobrej wiary wynikająca z art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 dla wniosku o płatności za 2004 r., zaś dla wniosków złożonych w latach 2005-2007 z art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie miała w sprawie zastosowania. Z wyżej wymienionych przepisów wynikało, że zwrot płatności nie występuje, gdy przyznanie płatności nastąpiło na skutek błędu organu i gdy rolnik nie mógł tego błędu wykryć. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W związku z tym nie ma do skarżącego zastosowania przepis dotyczący przedawnienia prawa do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności przez organ. Przepis ten przewidywał brak możliwości dokonaniu zwrotu, gdy okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wyżej jest ograniczony do 4 lat. Ww. przepis miałby zastosowanie, jak wyżej wskazano, gdyby wykryte w 2007 r. nieprawidłowości dotyczyły lat poprzednich. Wówczas należało by rozważyć kwestię dobrej wiary.

44 Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny zobowiązany jest do uwzględnienia wskazań Sądu zaprezentowanych powyżej i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zwrotu uiszczonych przez rolnika środków pieniężnych na podstawie decyzji organ pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 29 ust. 7 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), dalej "op", z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie, o której mowa w ust. 7, przysługują organowi, o którym mowa w ust. 2, tj. kierownikowi biura powiatowego ARiMR. Powyższe oznacza, że wpłata dokonana w dniu 7 marca 2013 r. przez rolnika na podstawie ww. decyzji organu pierwszej instancji winna być uznana za nadpłatę zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 72 § 1 pkt 1 op. Zwrot tak rozumianej nadpłaty winien nastąpić na podstawie 77 § 4 op. Zgodnie z art. 78 § 1 i § 3 pkt 1 op nadpłata podlega oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych od dnia powstania nadpłaty, tj. od dnia [...] marca 2013 r.

45 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

46 Powołując się na podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

47 1) przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 tj. poprzez przyjęcie, iż warunki polegające na: prowadzeniu działalności rolniczej na minimalnym areale, który zostanie określony, podejmowaniu się prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosowaniu zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną, powinny być przez rolnika spełnione w ramach ubiegania się o płatność tylko za konkretny rok gospodarczy;

48 2) przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię § 9 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności nierolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 tj. poprzez przyjęcie, iż wykrycie nieprawidłowości w 2007r. polegające istnieniu nieużytków na gruntach objętych zobowiązaniem nie jest jednoznaczne z zaniechaniem działalności rolniczej w rozumieniu w/w przepisu co skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych płatności ONW za lata 2004-2006;

49 3) przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 oraz § 9 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności nierolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, tj. poprzez przyjęcie, że zastosowanie sankcji administracyjnej z uwagi na wykryte nieprawidłowości wyklucza zastosowanie zwrotu pobranych wcześniej płatności w sytuacji, gdy nieprawidłowości nie dotyczyły lat, za które płatności zostały pobrane;

50 4) przepisu art. 152 w związku z art. 145 par 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w S. wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w O. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] , co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

51 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

52 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

53 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

54 Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

55 Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

56 Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 152 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. został błędnie skonstruowany. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzać powinny do zakwestionowania postępowania poprzedzającego samo orzeczenie, w tym zaś zakresie zasadniczo poprawność ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowanie przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić ( por. wyrok NSA z dnia 1marca 2005 r. FSK 1398/04).

57 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, co oznacza, że dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organy, a zaaprobowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

58 Z ustaleń tych wynika, że beneficjent S. A. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW w okresie trwania tego zobowiązania tj. nie prowadził w 2007r. działalności rolniczej na całej pow. 21,13 ha zadeklarowanej w 2004r. we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW), a tym samym również nie przestrzegał zasad dobrej praktyki rolniczej. Przemawia za tym treść protokołu kontroli, z którego wynika, że na spornych działkach znajdowały się nieużytki. Tymczasem na działkach objętych zobowiązaniem miała być prowadzona produkcja rolna polegająca na prowadzeniu trwałych użytkach zielonych (łąki trwałe, pastwiska trwałe). Ustalenia te stanowiły podstawę zaskarżonego orzeczenia.

59 Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w tym zakresie do zakwestionowania oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji, że stwierdzone w 2007 r. zaniechanie prowadzenia działalności, bez wykazania zaistnienia tej okoliczności w latach poprzedzających nie jest wystarczającą przesłanką dla zastosowania w sprawie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

60 W tym miejscu, odnosząc się do wskazanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczności powołania w podstawie kasacyjnej nieistniejącego aktu prawnego, stwierdzić należy, że wskazany błąd w postaci powołania się na rozporządzenie "Rady Ministrów z dnia 11 marca 2009r." zamiast "Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r." ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter oczywistej, a więc wynikającej w sposób jednoznaczny z treści pisma procesowego, omyłki pisarskiej, która pozostaje bez wpływu na skuteczność tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie prawidłowo określił zarówno datę wydania tego aktu prawnego, jego tytuł jak i treść, nie pozostawiając tym samym wątpliwości, że powołuje się na treść istniejącego, konkretnego i obowiązującego przepisu prawa.

61 Zaznaczyć należy również, że dla merytorycznej oceny sprawy znaczenie maja zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które obowiązywały w dacie przyjmowania przez S. A. zobowiązania ONW, jak również rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranej płatności, tj. w dacie [...] listopada 2012 r. (a contrario § 14 tego rozporządzenia).

62 Przyjmując w 2004 r. zobowiązanie ONW S. A. spełniać musiał warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004r. Warunki określone w tym przepisie są w swojej istocie zbieżne z warunkami określonymi w późniejszym rozporządzeniu z dnia 11 marca 2009 r. Konstrukcja instytucji płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zakłada zobowiązanie się producenta rolnego do realizowania zobowiązania przez okres co najmniej 5 lat. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. płatność ONW przysługuje producentowi rolnemu:

63 1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

64 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha;

65 Z kolei na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999, rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Zgodnie z ust. 2, dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:

66 – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,

67 – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz

68 – stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.

69 Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, wskazane w tym przepisie warunki muszą być spełnione przez cały okres realizacji przyjętego zobowiązania. Złożenie wniosku o przyznanie takiej płatności po raz pierwszy wiąże się z przyjęciem zobowiązania na kolejne lata, zaś w wyniku przyznania pierwszej płatności, producent rolny nabywa prawo do ubiegania się o tą płatność w kolejnych latach realizacji tego zobowiązania. Zgodnie z pkt 24 Preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Jednocześnie dla zapewnienia skuteczności systemu wsparcia i zapewnienia osiągnięcia celów tego systemu powinny zostać ustanowione warunki dotyczące uprawnienia do uzyskania dodatków wyrównawczych ( pkt 27 Preambuły). O charakterze ciągłym zobowiązania świadczą również przepisy określające sankcje za nieprawidłowości w składanych rokrocznie wnioskach, które mogą dotyczyć kolejnych lat realizacji przedsięwzięcia.

70 Jednocześnie ustawodawca wiąże określone konsekwencje z zaprzestaniem realizacji zobowiązania ONW, wskazując w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. (podobne brzmienie miał przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.), że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8c ust. 1 pkt 1, to zwraca:

71 1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał prowadzenia tej działalności:

72 a) na wszystkich działkach rolnych lub wszystkich częściach działek rolnych położonych na obszarach ONW,

73 b) na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha;

74 2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

75 Stosując literalną wykładnię ww. przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął pogląd, że dla orzeczenia zwrotu części płatności ONW, za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, nie jest konieczne wykazanie, że zobowiązanie nie było przez beneficjenta realizowane także w poprzednich latach. Z § 9 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. wynika, że płatność podlega zwrotowi w części za cały okres jej pobierania, a zatem także za lata ubiegłe, nawet jeśli wówczas producent rolny wywiązywał się z przyjętego zobowiązania. Założeniem płatności ONW jest bowiem zagwarantowanie nieprzerwanej realizacji zobowiązania przez okres 5 lat, na co wskazują w/w przepisy.

76 Istotnym zatem z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, co należy rozumieć przez "zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW". Zauważyć należy, że płatność ta jest przyznawana w związku z realizacją działalności rolniczej obejmującej zarówno zwykłą dobrą praktykę rolniczą, jak również przestrzeganie wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Wiąże się to z koniecznością zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej dochodzić będzie wszędzie tam, gdzie producent rolny nie będzie zachowywał - poprzez niewykaszanie działek gruntu - dobrej kultury rolnej, co może doprowadzić do ich zarastania i wkraczania na nie niepożądanej roślinności. Zatem wymogi te muszą być spełniane przez cały okres trwania zobowiązania po to, aby zrealizowany mógł być cel założony przez wspólnotowego ustawodawcę dla ww. płatności.

77 W przypadku nie spełnienia wymogów i norm w jednym roku, w trakcie trwania zobowiązania, dochodzi do przerwania jego realizacji. Przerwana zostaje ciągłość realizowanego zobowiązania, a zatem dochodzi do "zaprzestania" - w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia z 11 marca 2009 r. - prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW, co uzasadnia zastosowanie w sprawie tego przepisu.

78 Uwzględniając powyższe nie można zgodzić się z przyjętym przez Sąd I instancji poglądem, że wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy zostało ujawnione zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej co do działek, na które w określonych latach przyznano rolnikowi płatności, lecz zaniechanie to musi wystąpić w tychże latach, a więc musi dotyczyć także lat ubiegłych, poprzedzających rok, kiedy organ wykrył nieprawidłowość. Istota zobowiązania ONW, a także wynikające z niej sankcje w przypadku zaniechania jego realizacji powodują, że przyjmuje się, że producent rolny nie jest w stanie zrealizować celu założonego w ramach programu ONW, a tym samym dofinansowanie jego działalności w tym zakresie staje się nieuzasadnione.

79 Przy czym, nie ma tu znaczenia, czy zaniechanie to nastąpi w pierwszym roku trwania zobowiązania, w kolejnym czy nawet w ostatnim roku jego realizacji. W każdym przypadku przerwany zostaje cykl działalności rolniczej, który z punktu widzenia założonych przez ustawodawcę europejskiego celów, musi mieć charakter ciągły. Jeśli więc producent celu tego nie realizuje, udzielona mu dotychczas pomoc uznawana jest za nienależną. Niezasadne jest również twierdzenie Sądu I instancji, że zastosowanie sankcji administracyjnej z uwagi na wykryte nieprawidłowości wyklucza zastosowanie zwrotu pobranych wcześniej płatności zwłaszcza w sytuacji, gdy ww. nieprawidłowości nie dotyczyły lat, za które płatności zostały pobrane. Jednoczenie na etapie każdorocznie składanego wniosku realizacja tego zobowiązania podlega weryfikacji, co wiąże się z możliwością zastosowania sankcji, o których mowa w art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Przesłanki ich zastosowania wobec producenta rolnego uregulowano odrębnie i spełniają one inną funkcję (dyscyplinującą) niż omawiany przepis.

80 Wobec tego, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie już wskazanym w uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

81 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.