Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., II GSK 1328/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., II GSK 1328/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 746/14 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 746/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier.

3 W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. przedłużoną następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie udzielił skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 202 punktach gier na terenie województwa mazowieckiego.

4 Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie o zmianę wskazanego powyżej zezwolenia w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. We wniosku strona skarżąca zaproponowała, aby w miejsce dotychczasowego punktu gier, tj.: A., wprowadzić do załącznika nr 1 do decyzji zezwalającej, następujący lokal: B..

5 Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, powołując się na art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: "u.g.h.", odmówił zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w części dotyczącej zmiany lokalizacji ww. punktu gier.

6 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: O.p. w związku z art. 8 u.g.h., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy w art. 135 ust. 2 u.g.h. odpowiada swym charakterem "przepisom technicznym", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, czy też nie mieści się w takim zbiorze, a w konsekwencji - czy powinien być poddany stosownej procedurze notyfikacji.

7 Organ uznał, że przepisy u.g.h., w tym zwłaszcza dotyczące udzielania zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi ustawy dotyczącymi tej właśnie kwestii, nie stanowią przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy unijnej.

8 Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wskazał, że zgodność art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji RP była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 4/11 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1002; Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy 2013/6A/82), orzekł, że: "Art. 135 ust. 2 u.g.h. jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

9 Organ zauważył ponadto, że gdyby podzielić pogląd strony skarżącej o niedopuszczalności zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h., z uwagi na utratę mocy jego obowiązywania (w związku z brakiem stosownej notyfikacji), to Trybunał Konstytucyjny powinien był umorzyć postępowanie – do czego nie doszło.

10 Na powyższą decyzję DIC w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi naruszenie:

11 1) art. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 5 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) - poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tych przepisów technicznych, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11, C-217/11;

12 2) art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów, które w konsekwencji wpłynęło na treść decyzji organów obu instancji.

13 Oddalając skargę wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 746/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wydając obie sporne decyzje administracyjne, organ nie naruszył przede wszystkim art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., bowiem - prawidłowo interpretując te przepisy - zasadnie przyjął, że w świetle obowiązujących w dacie rozstrzygania unormowań zawartych w ustawie o grach hazardowych, zaistniały wszelkie przesłanki do odmowy dokonania wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

14 W konsekwencji Sąd przyjął, że rozstrzygając w niniejszej sprawie, organ administracji nie dopuścił się naruszenia art. 120 i art. 121 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. i wyrażonych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania, tj. zasady legalizmu i praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów praworządnego Państwa.

15 Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia [...] października 2012 r., w którym strona wniosła do organu o zmianę udzielonego jej w dniu [...] lipca 2003 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w części dotyczącej zmian lokalizacji jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych.

16 Sąd zauważył, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W kwestii zmian powyższych zezwoleń, ustawodawca jednak nakazuje stosować przepisy nowej ustawy o grach hazardowych, co wynika wprost z art. 135 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio.

17 Kluczową podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił jednak art. 135 ust. 2 u.g.h., zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

18 Sąd pierwszej instancji zauważył, że w kwestii charakteru technicznego przepisów przejściowych u.g.h., a więc również odnośnie art. 135 ust. 2 tej ustawy, wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11 i C 217/11. TSUE doszedł do wniosku, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne", w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jednak dokonanie ustalenia w tym zakresie należy do sądu krajowego.

19 Trybunał wskazał, że dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy.

20 Dokonując oceny czy art. 135 ust. 2 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE, w znaczeniu omówionym w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11 i C 217/11, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (wydanych m.in. w sprawach: I SA/Po 417/13, I SA/Po 455/13, III SA/Wr 281/13, III SA/Wr 44/14, VI SA/Wa 2290/13, czy VI SA/Wa 514/14), w których przesądzono, że powyższy przepis nie stanowi przepisu technicznego podlegającego notyfikacji na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE.

21 Omawiany przepis nie ustanawia przeszkód w kontynuowaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem posiadanych przez podmiot urządzeń do czasu wygaśnięcia uzyskanego przez ten podmiot zezwolenia. W okresie objętym zezwoleniem nie zachodzi zatem potrzeba ani zmiany sposobu prowadzenia działalności, ani zmiany miejsca wykorzystywania urządzenia, ani też modyfikacji sposobu jego użytkowania. Nie ma zatem potrzeby zmiany celu, funkcji oraz cech danego produktu. W ocenie Sądu, należy uznać, że taka konieczność nastąpi ewentualnie dopiero wówczas gdy podmiot zdecyduje się na kontynuowanie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych po wygaśnięciu stosownego zezwolenia. Dopiero wówczas, zdaniem Sądu, wystąpi koniczność zbadania, czy przepisy u.g.h., w kontekście brzmienia art. 14 ust. 1 tej ustawy, ograniczającego możliwość urządzania m.in. gier na automatach wyłącznie w kasynach gry, stanowią przepisy techniczne, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE.

22 Sąd uznał jednocześnie, że konstrukcja art. 135 ust. 2 u.g.h. nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.

23 W kontekście poczynionych ustaleń, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadne jest twierdzenie, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wprowadza "innych wymagań", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, a przez to nie ma charakteru "przepisu technicznego" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.

24 WSA w Warszawie wskazał ponadto, że kwestia zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, była przedmiotem wieloletniego sporu na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, która nie zawierała regulacji odnoszących się do żądania przeniesienia punktu gier na automatach z jednego lokalu do drugiego, ale też nie zakazywała zmiany zezwolenia w tym zakresie. Spór ten ostatecznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 3 listopada 2009 r., o sygn. akt II GPS 2/09, ustalając korzystną dla przedsiębiorców wykładnię art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego nadzwyczajnej zmiany decyzji ostatecznej.

25 W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że art. 135 ust. 2 u.g.h. był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11, uznał ten przepis za zgodny z art. 2 Konstytucji RP, wywodząc, że ustawodawca poprzez zawarte w nim ograniczenie możliwości zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Wprawdzie, jak słusznie podkreśliła strona skarżąca, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosił się do problematyki badania przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem ich technicznego charakteru, w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, niemniej Sąd uznał, że tezy w nim sformułowane oraz wypływające z nich wnioski, stanowią dodatkowy argument, że art. 135 ust. 2 u.g.h., nie jest przepisem technicznym, gdyż w wyniku jego zastosowania nie dochodzi do sytuacji, w której Spółce pozostawia się miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, jak i nie wywiera on żadnego wpływu, a z całą pewności nie istotnego, na właściwości lub sprzedaż produktu.

26 Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ, stosując ustawę o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. - nie naruszył zasad konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego, bowiem organ w kontrolowanym postępowaniu działał w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, nie dopuszczając się przy tym jakiejkolwiek obrazy zasady wolności działalności gospodarczej.

27 W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." naruszenie art. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 5 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 u.g.h., nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tych przepisów technicznych, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (Dz.U. UE z dn. 29.06.2012 r.; 2012/C295/19).

28 Powołując się na powyższe podstawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

29 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

32 Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do utrwalonego już w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 u.g.h. technicznego charakteru (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 października 2015 r. II GSK 1624/15, z dnia 17 listopada 2015 r. II GSK 2036/15, z dnia 20 listopada 2015 r. II GSK 2414/15, z dnia 24 listopada 2015 r. II GSK 2331/15 - publik. CBOSA).

33 Koncentrując się zatem na istocie sporu, przypomnieć należy, że TSUE w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., nie rozstrzygnął ostatecznie o technicznym charakterze przepisów przejściowych – art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1 u.g.h. – będących przedmiotem oceny prawnej Trybunału, ze względu na treść pytań prejudycjalnych o interpretację art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zadanych przez WSA w Gdańsku na tle spraw przed tym Sądem prowadzonych. Trybunał nie przesądził, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.

34 Trybunał uznał (pkt 29 i 30 wyroku), że wskazane przepisy przejściowe nie stanowią ani specyfikacji technicznych (nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy), ani nie mieszczą się w grupie zakazów produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania, bowiem nie można uznać, że pozwalają na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 31 - 34 wyroku).

35 Jednak w świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał (pkt 35 - 39 wyroku) w odniesieniu do trzeciej kategorii przepisów technicznych, jaką stanowią "inne wymagania", przepisy przejściowe u.g.h., które legły u podłoża pytań prejudycjalnych, w tym art. 135 ust. 2 tej ustawy, mają jedynie potencjalnie techniczny charakter. TSUE wyjaśnił, że przepisy krajowe można uznać za inne wymagania w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE (inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót), jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Odnosząc się w pkt 36 wyroku do przepisów przejściowych, Trybunał przesądził wprawdzie, że przepisy te formułują warunki mogące wpływać na obrót automatami do gier o niskich wygranych, jednak dla przyjęcia, że przepisy te stanowią "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, a więc że mamy do czynienia z przepisem technicznym, niezbędna jest ocena, że wpływ określonych przepisami warunków na rodzaj produktu lub obrót nim musi być istotny, a nie jakikolwiek.

36 Należy dodać, że zawarte w przywołanym wyroku wyjaśnienie trzeba czytać w powiązaniu z innymi wypowiedziami Trybunału w przedmiotowej kwestii, nie tracąc z pola widzenia celu, któremu służy dyrektywa 98/34/WE i ustanowiony w niej obowiązek notyfikacji przepisów o charakterze technicznym przeciwdziałający tworzeniu barier dla swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym. Jak uznał TSUE w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 r. C-194/94 CIA Security (LEX nr 114703), przepis uznaje się za techniczny jeśli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek, zaś w wyroku w sprawie LINDBERG (wyrok TSUE z dnia 21 kwietnia 2005 r. C-267/03, LEX nr 220923), do którego odwołuje się Trybunał w pkt 35 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., jednoznacznie stwierdzono, że przepisy techniczne w rozumieniu cyt. dyrektywy nie obejmują przepisów, które określają warunki do prowadzenia określonej działalności.

37 I tak jak artykuł 6 ust. 1 u.g.h. (wymóg koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier), który określa podstawę prawną dla prowadzenia działalności w zakresie gier, nie dotyczy samych automatów, tak również przepisy przejściowe, a wśród nich art. 135 ust. 2 tej ustawy, określają adresowane do podmiotu urządzającego gry wymagania w zakresie ich dalszego prowadzenia (kontynuowania) w zmienionym stanie prawnym, na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Regulacje zawarte w przepisach przejściowych dotykają produktu jedynie w sposób pośredni, bowiem stwarzając pomost pomiędzy dawnym, a nowym stanem prawnym, stabilizują sytuację prawną działających na rynku "hazardowym" podmiotów, które znalazły się w nowej rzeczywistości prawnej ze starymi i okresowymi wszakże uprawnieniami.

38 Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1629/15 (publik. CBOSA) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku, albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo, zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających z dotychczasowego prawa, mimo zastąpienia go nową, odmienną regulacją prawną. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

39 Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Przepisy przejściowe nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń w kształcie istniejącym w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z przepisami, które bez żadnej wątpliwości nie są przepisami technicznymi, tj. z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej" wraz z jej przepisami przejściowymi. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do generalnego podważania prawa ustawodawcy dokonania zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r. C-98/14 (LEX nr 1729527), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie może kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Znamienne dla oceny prawnej w rozpatrywanej sprawie jest akcentowanie przez Trybunał, w ostatnio przywołanym wyroku, konieczności przewidzenia przez ustawodawcę, który wprowadza radykalne podwyższenie podatku od używania automatów, okresu przejściowego.

40 Z tych względów, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2015 r., poz. 369), w myśl którego art. 135 ust. 2 u.g.h. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

41 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. i z tych względów na mocy art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.