Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r., II GSK 1314/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2015 r., II GSK 1314/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2014 r.; sygn. akt III SA/Gl 1770/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wydobywania kopalin oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/GI 1770/13, oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania wydobywania kopalin.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

4 Decyzją z [...] maja 2013 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] nakazał [...] wstrzymanie wydobywania kopaliny z działek o numerach ewidencyjnych [...] w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez wymaganej koncesji.

5 W jej uzasadnieniu organ I instancji, opisując stan faktyczny, powołał się na przeprowadzoną w dniu 10 grudnia 2012 r. wizję, w trakcie której dokonano oględzin WW. działek i ustalono, że na tych działkach wydobywano kopalinę..

6 Ponadto organ powołał się na wyjaśnienia złożone przez [...] oraz na jego przesłuchanie w charakterze strony. Dodatkowo organ otrzymał informacje od [...] o tym, że nie został on zawiadomiony przez [...] "o zamiarze podjęcia działań związanych z wydobywaniem piasków i żwirów dla zaspokojenia potrzeb własnych", a także, że "przedmiotowy teren nigdy nie był przedmiotem rozpoznania zakończonego opracowaniem dokumentacji geologicznej, a także nie jest objęty koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża" oraz, że "[...] nie prowadził oraz nie prowadzi, żadnego postępowania administracyjnego, którego celem byłoby udzielenie pozwolenia na budowę lub innego rozstrzygnięcia wynikającego z ustawy Prawo budowlane lub udzielenie decyzji ustalającej kierunek rekultywacji lub prowadzenie działalności rekultywacyjnej na podstawie przepisów ustawy o ochronę gruntów leśnych i rolnych na terenie wymienionych działek".

7 W oparciu o te informacje organ I instancji stwierdził, że [...] "osobiście wydobywał kopalinę z wymienionych działek nie posiadając koncesji. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, 981 oraz z 2013 r. poz. 21 – zwana dalej Pgg), działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji".

8 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 173 ust. 1 Pgg utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

9 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona przez pracowników organu I instancji wizja bezsprzecznie wskazała na ślady wydobycia kopaliny na działkach [...]. Świadczyły o tym m.in. widoczne zagłębienie w gruncie, ślady mechanicznego urabiania i przemieszczania wskazujące na wykonywanie powierzchniowych robót ziemnych, skutkujących obniżeniem terenu, zjazdem technologicznym, wysokością skarp z widocznymi na nich śladami mechanicznej ingerencji, obecności koparki hydraulicznej, której ramię oparte było na skarpie.

10 Według organu odwoławczego słuszność i konieczność wydania przez organ I instancji przedmiotowej decyzji, oprócz w szczególności braku koncesji i braku decyzji innych organów, dotyczących prowadzenia jakiejkolwiek działalności na tych działkach, uzasadnia charakter prowadzonych przez odwołującego się prac na tych działkach, a dodatkowo uzasadniają również oględziny przeprowadzone przez pracowników [...] dnia 16 listopada 2011 r. potwierdzające już wówczas fakt wydobywania piasku na działkach nr [...] i stwierdzenie samego odwołującego, że usuwał i sprzedawał piasek dla uzyskania środków na powstrzymanie dalszej degradacji terenu.

11 Organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za wystarczające do wydania nakazu wstrzymania wydobywania kopaliny, jednakże nie podzielił w pełni stanowiska organu w odniesieniu do powołanej przez organ podstawy prawnej, gdyż jego zdaniem zamiast art. 173 ust. 1 organ I instancji powinien powołać art. 4 ust. 3 pkt 1 Pgg.

12 W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że prowadzone prace przez [...] na jego działkach wykonywane były w ramach rekultywacji mającej na celu przeciwdziałanie degradacji i przywrócenie wartości użytkowych tych działek (bez naruszenia ich przeznaczenia), zaś wydobyty piasek wykorzystał na własne potrzeby (m.in. remonty budynków gospodarczych, budowa i modernizacja chlewni). Zdanie organu odwoławczego, przyjmując takie wyjaśnienia za wiarygodne to należałoby zastosować art. 4 ust. 1 Pgg, czyli wydobywanie piasku dla zaspokojenia potrzeb własnych, z nieruchomości stanowiącej jego własność.

13 W ocenie organu II instancji nie można przyjąć, że strona rozporządzała wydobytym piaskiem w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, bowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, że wykorzystywała go w części na utrzymanie działki o numerach [...] oraz na potrzeby gospodarstwa rolnego, znajdującego się w odległości jednego kilometra od wyrobiska w związku z budową i modernizacją chlewni i obory. Jednakże pozyskanie, zdaniem organu odwoławczego, kopaliny wymaga zawiadomienia starosty, zaś jej ilość nie może przekroczyć 10 m3 w roku kalendarzowym. A tego [...] nie zrobił, natomiast ilość wydobytego piasku jak sam przyznał znacznie wykraczała poza dopuszczalny limit.

14 W końcowej fazie uzasadnienia decyzji organ II instancji ponownie podkreślił, że skoro strona wydobywała piasek na własne potrzeby, a wielkość wydobycia przekroczyła 10 m3 w skali roku to podstawą prawną orzeczonego słusznie nakazu wstrzymania wydobywania kopaliny powinien być art. 4 ust. 3 Pgg, a nie, wyłączony przez art. 4 ust. 1, art. 173 ust. 1 Pgg. Według organu odwoławczego w tym zakresie organ wydający zaskarżoną decyzję niewłaściwie zastosował podstawę prawną jednakże uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy.

15 Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzuty strony dotyczącego niezrozumienia "powtórnego spowodowania wobec mnie postępowania w sprawie nielegalnego wydobywania piasku z ww. działek w sytuacji nie zakończenia wszczętego już wcześniej postępowania w tej sprawie" wyjaśnił, że organ nadzoru górniczego w zakresie swojej działalności nie prowadził do tej pory żadnych postępowań dotyczących niniejszej sprawy. Natomiast postępowania prowadzone dotychczas przez inne organy nie wykluczały możliwości prowadzenia postępowania przez organ I instancji w związku z zastosowaniem art. 173 Pgg. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. i stanowi nową kompetencję dla organów nadzoru górniczego, a zatem wszelkie postępowania innych organów przed tą datą odnoszące się do niniejszej sprawy nie stanowiły przeszkody aby rozpoznać tę sprawę.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., oddalił skargę [...] na ww. decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach.

17 Sąd I instancji przywołując treść art. 7 pkt 9, art. 10 ust. 3 oraz art. 173 ust. 1 Pgg wskazał, że w sprawie fundamentalne znaczenie miało ustalenie, czy skarżący będąc współwłaścicielem nieruchomości dokonywał wydobycia piasku na własne potrzeby równocześnie rekultywując powierzchnię gruntu. Według WSA organ odwoławczy słusznie uznał, że wydobyty piasek nie był spożytkowany przez skarżącego w prowadzonej działalności gospodarczej, a był użyty na utrzymanie działki o numerach [...] oraz na potrzeby gospodarstwa rolnego, a to w związku z budową i modernizacją chlewni i obory, na co zresztą wskazywał wielokrotnie sam skarżący. Okoliczność ta nie zwalnia jednak skarżącego obowiązku przestrzegania przepisów obowiązujących właściciela nieruchomości, tj. zaświadczenia starosty.

18 Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja oparta jest na ustaleniach kontroli, które zostały ujęte w notatce służbowej z dnia 10 grudnia 2012 r. Z treści tej notatki wynika, ze na miejscu oględzin stwierdzono ślady wydobycia kopaliny o czym świadczą zagłębienia w gruncie, ślady mechanicznego urabiania i przemieszczania wskazujące na wykonywanie powierzchniowych robót ziemnych, skutkujących obniżeniem terenu, zjazdem technologicznym, wysokością skarpy 5-7 metrów z śladami ingerencji mechanicznej, obecność koparki hydraulicznej. Skarżący nie posiadał koncesji na użytkowanie złoża, a teren nie był nigdy przedmiotem rozpoznania zakończonego opracowaniem dokumentacji geologicznej. Nadto skarżący nie powiadamiał starosty o zamiarze wydobywania kopaliny na własne potrzeby, zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 1 p.g.g.

19 WSA przypomniał, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze nakazuje wstrzymać prowadzenie działalności koncesyjnej w przypadku stwierdzenia jej prowadzenia bez spełnienia wymogów ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 3 tej ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, prowadzone były wyłącznie prace niwelacyjne i rekultywacyjne o czym świadczy m.in. dokumentacja fotograficzna.

20 Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru górniczego zasadnie nakazały skarżącemu wstrzymanie wydobywania piasku na przedmiotowej działce ewidencyjnej wobec braku koncesji oraz wobec nie zgłoszenia zamiaru wydobywania piasku staroście. Zakaz wydobywania piasku wydany skarżącemu nie kolidował z możliwością realizacji inwestycji dotyczących remontu i budowy obiektów gospodarskich, zgodnie z posiadanym przez inwestora pozwoleniem.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

22 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 19 prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że skarżący prowadził wydobywanie kopaliny ze złoża bez wymaganej koncesji, podczas gdy do robót mających na celu przywrócenie zdegradowanych działek rolnych do stanu ich użyteczności nie jest wymagana żadna koncesji, a pozyskiwany przy okazji tych robót piasek nie wymaga uzyskania koncesji starosty,

23 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje.

27 Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów prawa niż wskazane w podstawach, na których oparto skargę kasacyjną.

28 Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 22 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 czerwca 2012 r. – Prawo geologiczne i górnicze i uznaniu, że skarżący prowadził wydobywanie kopaliny ze złoża bez wymaganej koncesji, podczas gdy koncesja nie była wymagana.

29 Postawiony zarzut i jego uzasadnienie kwestionuje ustalony przez organy orzekające i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny. Niedopuszczalne jednak jest kwestionowanie stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona nie postawiła zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

30 Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wymaga przedstawienia ogólnych uwag dotyczących granic badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wymogów, jakie winna spełniać skarga kasacyjna. Jest to w niniejszej sprawie konieczne z uwagi na wąski zakres zarzutu kasacyjnego ograniczający w konsekwencji rozpoznanie sprawy przez Sąd II instancji.

31 Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest też czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

32 Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać powinna zasadę ustanowioną w art. 183 § 2 p.p.s.a., tj. rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach tego środka zaskarżenia.

33 Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).

34 Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.

35 Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych).

36 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

37 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

38 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

39 Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych).

40 Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych).

41 Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.

42 Art. 22 ust. 2 cyt. ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest przepisem kompetencyjnym, określającym właściwość organu, tj. starosty, na udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż – nie jest przepisem prawa materialnego.

43 Okoliczności dotyczące spełnienia wymogów uzasadniających udzielenie koncesji to stan faktyczny, którego podważenie wymaga postawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wykazania wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy, czego w niniejszej skardze zabrakło .

44 Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 19 cyt. wyżej ustawy, to zauważyć wypada, że również ten przepis nie jest przepisem prawa materialnego, a zamieszczony w tzw. "słowniczku" ustawy wyjaśniającym pojęcie złoża kopaliny. To, że piasek jest kopaliną, wynika z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

45 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób sporządzenia skargi kasacyjnej uniemożliwia podważenie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku wobec braku usprawiedliwionych podstaw.

46 Dlatego też w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.