Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2023 r., II GSK 1268/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2023 r., II GSK 1268/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 339/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2018 r., nr BTM-WWU.513.1137.2018.0217.28636 w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. S. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 339/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (dalej jako: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia 17 grudnia 2018 r., nr BTM-WWU.513.1137.2018.0217.28636 w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu 21 października 2005 r. przedsiębiorcom – L. S. i M. S. wspólnikom spółki cywilnej, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą L. S., M.S. – F.T. "M.", z siedzibą (...) B.ul. K. nr (..), (dalej: s.c.) została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze TU-(...) (numer blankietu TL (....) ważna do 1 kwietnia 2053 r. Wydanie tej licencji nastąpiło w związku z omyłką pisarską w nazwie firmy w treści posiadanej uprzednio licencji o numerze TU-(...) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego (numer blankietu TL (...) z 17 lutego 2004 r., w której jako podmiot uprawniony wskazano "L. S., M. S., (...) B., ul. K.".

5 Nadto z akt sprawy wynika, że w dniu 18 lutego 2004 r. udzielona została licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze TU-(...) (numer blankietu TL (...) ważna do 1 maja 2053 r., w której jako podmiot uprawniony wskazano "M. S. – F.T. – Import – Export, (..) B., ul. K.."

6 GITD pismem z 18 września 2018 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GITD z 21 października 2005 r., w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako: k.p.a.), tj. wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

7 W dniu 9 października 2018 r. pełnomocnik strony złożył pismo, wnosząc o umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - licencji o nr TU-(...), gdyż jego zdaniem nie została wyczerpana hipoteza art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.

8 Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego "stwierdził nieważność decyzji administracyjnej z 21 października 2005 r. będącej licencją nr TU – (...) (numer blankietu TL (...) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy przyznającej to uprawnienie Panu M.S. wspólnikowi spółki cywilnej L. S., M. S. – F, T. >M.<". Zdaniem organu doszło do udzielenia skarżącemu uprawnienia w takim zakresie, w jakim już je wcześniej posiadał. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 50 pkt 2 lit. g, art. 6 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej jako: u.t.d.).

9 Organ nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika strony, jakoby podjęcie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności licencji nr TU (...) faktycznie doprowadziło do likwidacji przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że skarżący posiada licencję o numerze TU (...) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, więc nie można podzielić argumentacji o likwidacji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Prowadzącym działalność gospodarczą jako s.c. została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze TU-(...) (numer blankietu TL (...) ważna do 1 kwietnia 2053 r. Stwierdzeniu nieważności podlega decyzja o numerze TU – (...) przyznająca to uprawnienie skarżącemu. Natomiast decyzja o numerze TU – (...) przyznająca uprawnienie Pani L. S. jest wydana prawidłowo i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

10 Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy o nr TU –(...) udzielona wspólnie L. S. i M. S. jest tożsama z uprzednio wydaną w dniu 18 lutego 2005 r. licencją nr TU –(...), mimo że licencja nr TU – (...) dotyczy wspólników spółki cywilnej, a licencja nr TU – (...) wyłącznie skarżącego. Podkreślił również, że obie licencje są udzielone na inne okresy i dotyczą odrębnych przedsiębiorstw. Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. in principio poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, z pominięciem w toku postępowania L. S., która w jego ocenie ma interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu.

11 WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, argumentując, że organ miał pełne prawo, a nawet obowiązek, stwierdzić nieważność licencji o numerze TU-(...) z 21 października 2005 r., skoro art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jednoznacznie nakazuje stwierdzenie nieważności w przypadku zajścia przesłanki określanej jako res iudicata. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała tożsamość wydanych skarżącemu licencji. To że podlegająca stwierdzeniu nieważności w kontrolowanym postępowaniu licencja nr TU – (...) (numer blankietu TL (...) na nazwisko skarżącego jako wspólnika spółki cywilnej (wydana na skutek stwierdzenia oczywistej omyłki w nazwie firmy uprzednio posiadanej licencji), była wydana w dniu 21 października 2005 r. z datą ważności do 1 kwietnia 2053 r., natomiast licencja wydana w dniu 18 lutego 2004 r., na nazwisko samego skarżącego jako przedsiębiorcy transportowego prowadzącego działalność pod własną firmą, była z datą ważności do 3 września 2052 r., nie stanowi w ocenie Sądu cechy na tyle różnicującej wydane skarżącemu licencje, aby wykluczona była ich tożsamość w znaczeniu prawnomaterialnym. Różnica daty ważności licencji wynika jedynie z zastosowania się organu do obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do okresu, na jaki wydawane są licencje na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

12 Od powyższego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie, wobec rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., względnie uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

14 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i poprzez to wadliwe uznanie, iż licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy udzielona dnia 21 października 2005 r. o nr. TU – (...) udzielona wspólnie L. S. i M. S. dotyczy sprawy administracyjnej (jest tożsama) uprzednio rozstrzygniętej poprzez wydanie w dniu 18 lutego 2015 r. licencji o numerze TU – (...), w sytuacji gdy samo porównanie treści obu decyzji prowadzi do wniosku, że jakkolwiek decyzje są podobne co do przedmiotu i dotyczą M. S., to jednak różnią się tym, że licencją z lutego 2005 r. (TU – (...) objęto wyłącznie M. S., natomiast licencją z października 2005 r. (TU – (...) objęto wspólnie L. i Mirosława S. i tym samym prowadzone przez nich wspólne przedsiębiorstwo, a ponadto licencji tych udzielono na różne okresy do 3 września 2052 i 1 kwietnia 2053, stosownie do treści wniosku o ich udzielenie i dotyczyły one odrębnych przedsiębiorstw prowadzonych przez beneficjentów;

15 2) prawa materialnego, a to art. 156 § 2 k.p.a. przez odnowę zastosowania tej negatywnej przesłanki orzekania, w sytuacji gdy stwierdzono w dniu 17 grudnia 2018 r. nieważność decyzji licencji TU – (...), która została udzielona w dniu 21 października 2005 r., a więc po upływie 10-letniego terminu przewidzianego na stwierdzenie nieważności takiej decyzji;

16 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy organ:

17 - prowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem negatywnej przesłanki orzekania, terminu zakreślonego w art. 156 § 2 k.p.a.;

18 - prowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności licencji nr TU – (...) w części, tj. w zakresie M. S. z pominięciem w toku postępowania drugiego beneficjenta tej licencji – L. S., która miała interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu zmierzającym do zmiany treści uprawnienia i co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

19 - uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnej prawniczej argumentacji co do braku przymiotu strony u L. S., która by pozwoliła na instancyjną kontrolę decyzji i podjęcie rzeczowej polemiki z prawnymi zapatrywaniami Sądu.

20 Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

21 Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

22 Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

25 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadny jest najdalej idący zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci upływu przewidzianego w tym przepisie terminu 10 lat od dnia doręczenia decyzji.

26 W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność licencji została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

27 Art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (tj. przed zmianą wprowadzoną przez art. 1 pkt 1 ustawy z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. poz. 1491, rozszerzającą od 16 września 2021 r. 10-letni termin przedawnienia na wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności) przewidywał, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". W takim przypadku organ może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.).

28 Upływ terminu 10 lat stanowi zatem negatywną przesłankę, uniemożliwiającą stwierdzanie nieważności decyzji z powodu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada państwa prawnego i wynikający z niej nakaz działania organów państwa na podstawie prawa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, nr 1, poz. 5). Ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności jest konieczne z uwagi na leżące w interesie publicznym konstytucyjne wartości, w tym w szczególności potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, ochrony praw nabytych, a także rosnące trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego po upływie znacznego czasu (por. wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110; por. też wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1663/20, LEX nr 3074726). Przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony (por. m.in. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156, pkt IV.4).

29 W rozpoznawanej sprawie zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność licencji po upływie terminu 10 lat od jej wydania i doręczenia, a więc pomimo zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Licencja TU-(...) co do której orzeczono w tej sprawie o stwierdzeniu nieważności, udzielona została 21 października 2005 r. Zaskarżona w tej sprawie decyzja o stwierdzeniu nieważności tej licencji została natomiast wydana 17 grudnia 2018 r., a więc znacznie po upływie terminu 10 lat przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a.

30 Mając powyższe na uwadze, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że ani organ ani Sąd nie dostrzegł, że stwierdzono nieważność decyzji po upływie dziesięcioletniego okresu przewidzianego dla możliwości wydania decyzji tej treści.

31 Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości (punkt pierwszy sentencji wyroku).

32 Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 105 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie (punkt drugi sentencji wyroku).

33 O kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczona opłata od skargi w wysokości 200 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku w wysokości 100 zł, opłata od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za reprezentowanie skarżącego przed WSA w wysokości 480 zł oraz za reprezentowanie skarżącego przed NSA w wysokości 240 zł.