Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II GSK 1253/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II GSK 1253/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 287/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 287/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

3 A. Sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] w części, w której organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego;

6 2. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks

7 postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, wbrew brzmieniu przepisów, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisów stanowi prawo a nie obowiązek organu administracji publicznej.

8 Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

11 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

12 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

13 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego.

14 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia SKO w Olsztynie z dnia [...] lutego 2020 r. w części, w której organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, należy zauważyć, iż sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 151, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też do poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość innej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.

15 Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 k.p.a.

16 Jak przyznaje sam kasator, w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że strona wniosła o wznowienie postępowania, jednak wniosek ten był spóźniony. Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, iż w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. II OSK 2352/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (por. wyroki NSA z 15 lipca 2020 r. sygn akt I OSK 2918/19, z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 915/05 oraz z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1675/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że jeśli organ uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2487/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w tym wypadku wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17 oraz wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2108/15, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Należy zatem podkreślić, iż z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że w każdym przypadku złożenia żądania dotyczącego wznowienia postępowania, organ zobowiązany jest ustosunkować się do niego w formie procesowej, tj. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia takiego postępowania (co organ na gruncie niniejszej sprawy uczynił). Treść tego przepisu wskazuje jednak, że jeśli w takich warunkach organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma on obowiązku wydania orzeczenia i wszczęcia z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia (tak NSA w: wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 484/17 oraz wyrok z dnia 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17 publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

18 W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 k.p.a.

19 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.