Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., II GSK 1233/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., II GSK 1233/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2414/12 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność zabezpieczającą 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz A. P. 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2414/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. P. na postanowienie Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność zabezpieczającą.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Prokurator Apelacyjny w K. ustanowił na mieniu A. P. zabezpieczenie majątkowe grożących mu kar w postaci:

5 a) kary grzywny w wysokości 500.000 zł (500 stawek dziennych – wysokość jednej stawki 1.000 zł);

6 b) środka karnego w postaci przepadku korzyści osiągniętej z przestępstwa lub jej równowartości w wysokości 5.000.000 zł.

7 W konsekwencji powyższego, wnioskiem z [...] marca 2012 r. Prokurator Apelacyjny w K. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. W. o wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym.

8 Pismem z [...] marca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. W. zawiadomił A. P. o zajęciu zabezpieczającym praw majątkowych w postaci papierów wartościowych, zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego podmiotem prowadzącym takie rachunki.

9 Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. oddalił skargę Pana A. P. na powyższe postanowienie, ponieważ do dokonania czynności zabezpieczających nie jest wymagana sądowa klauzula wykonalności.

10 Minister Finansów postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Uznał, iż przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) nie przewidują wymogu uzyskiwania klauzuli wykonalności dla postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym, jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę i zgodnie z art. 195a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.; dalej: k.k.w.) prokurator zlecił urzędowi skarbowemu wykonanie tego postanowienia. Klauzula wykonalności jest bowiem wyłącznie instytucją postępowania cywilnego. W przypadku przekazania postanowienia do wykonania urzędowi skarbowemu nie zachodzi zatem konieczność nadania postanowieniu o zabezpieczeniu klauzuli wykonalności, a jedynie zamieszczenia w nim wzmianki o wykonalności (art. 11 § 1 k.k.w. w związku z art. 27 k.k.w.). W takim wypadku całość zabezpieczenia powinna odbywać się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższe postanowienie.

12 Zdaniem Sądu I instancji postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucyjny bez konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a.

13 Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a. zabezpieczenie należności, które będą podlegały egzekucji administracyjnej, następuje w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami. Te "odrębne przepisy" to przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz.555 ze zm., dalej: k.p.k.) uprawniające prokuratora do wydania z urzędu postanowienia o zabezpieczeniu (art. 291 § 1 k.p.k. i 293 § 1 k.p.k.), a także przepisy k.p.k. dotyczące zaskarżenia postanowienia o zabezpieczeniu – art. 293 § 2 k.p.k. ustanawiające sposób zaskarżenia postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu zażaleniem, które przysługuje do sądu rejonowego oraz przepisy Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Dz. U. z 2010 r. Nr 49, poz. 296; dalej: regulamin prokuratury), w szczególności § 214 tegoż regulaminu.

14 Zgodnie z tymi przepisami, po wydaniu postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym prokurator przesyła je organowi egzekucyjnemu do wykonania, wskazując w piśmie przewodnim mienie podejrzanego i miejsce, w którym się ono znajduje. Odpis postanowienia o zabezpieczeniu doręcza się podejrzanemu przebywającemu na wolności za pośrednictwem organu egzekucyjnego (§ 214 ust. 2 regulaminu prokuratury).

15 Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo NSA, stwierdził, że z całokształtu przytoczonych przepisów wynika, że zabezpieczenie orzekane przez prokuratora i realizowane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zawiera szereg odrębności w stosunku do zabezpieczenia dokonywanego przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela. Takie uregulowanie jest w oczywisty sposób uzasadnione i wynika ze szczególnej sytuacji, jaka powstaje na styku postępowania karnego, w którym orzeczone zostaje zabezpieczenie i postępowania egzekucyjnego w administracji, w którym to orzeczenie ma być wykonane. Zarówno organy występujące w postępowaniu karnym, jak i organy egzekucyjne muszą działać w granicach swojej właściwości i nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, iż działania te powinny się dublować. Postanowienie o zabezpieczeniu wydaje prokurator w trybie k.p.k. i jest ono zaskarżalne w trybie k.p.k. (art. 293 § 2 k.p.k.), a pouczenie o sposobie zaskarżenia jest umieszczone na samym postanowieniu. Zarządzenie o zabezpieczeniu zgodnie z art. 155a § 1 u.p.e.a. wydaje wierzyciel w trybie u.p.e.a. i jest ono zaskarżalne w trybie u.p.e.a. (art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. stanowi, że należy pouczyć zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym). Jak widać z powyższego, zabezpieczenie dokonywane jest na podstawie zarządzenia i na wniosek wierzyciela lub na podstawie postanowienia prokuratora przesłanego organowi egzekucyjnemu do wykonania.

16 W związku z tym WSA uznał, że nie da się obronić pogląd, że dla wykonania zabezpieczenia powinny być podjęte oba opisane wyżej działania, a podejrzanemu służą oba tryby zaskarżenia. Urząd skarbowy dokonuje zabezpieczenia (zabezpiecza) na wniosek wierzyciela oraz wykonuje już dokonane przez prokuratora zabezpieczenie. Wykonanie przez urząd skarbowy zabezpieczenia orzeczonego przez prokuratora musi uwzględniać wszystkie przywołane wyżej uregulowania k.p.k. i regulaminu prokuratury, bowiem jest to zabezpieczenie, które zawiera pewne odrębności związane z faktem, że stanowi ono niejako wykonawczy etap postępowania karnego. Dla wzmocnienia tej argumentacji można dodać, iż gdyby zgodzić się ze skarżącym, że samo postanowienie o zabezpieczeniu – bez wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia jest niewystarczające, aby można było na jego podstawie dokonać zabezpieczenia, to oznaczałoby to konieczność przyjęcia, iż samo postanowienie jest aktem niestanowczym i możliwym do pominięcia. Specyfika zabezpieczenia na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez prokuratora, w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym polega na tym, że w istocie prokurator nie wnioskuje o dokonanie zabezpieczenia przez organ egzekucyjny na podstawie art. 154 u.p.e.a., lecz zleca na mocy art. 195a k.k.w. wykonanie tego postanowienia organowi określonemu w art. 187 § 1 k.k.w. Terminologia użyta art. 195a § 1 k.k.w., który stanowi, że "jeżeli jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę, sąd lub prokurator, który wydał to postanowienie, może zlecić jego wykonanie w całości organowi określonemu w art. 187", nie jest zdaniem sądu przypadkowa. Zaznacza odrębność wykonania przez organ egzekucyjny postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym wydanym przez prokuratora w stosunku do innych rodzajów zabezpieczeń dokonywanych na podstawie art. 154 i nast. u.p.e.a.

17 Nie stanowi również o słuszności argumentacji skarżącego fakt, że w przypadku braku zarządzenia zabezpieczenia zobowiązanemu nie będzie przysługiwać prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w trybie art. 156 § 1 pkt. 7 u.p.e.a. Jak wyżej wskazano zobowiązanemu przysługuje na postanowienie prokuratora tryb zaskarżenia przewidziany w kodeksie postępowania karnego ( art. 293 § 2 k.p.k.), którego są pozbawieni inni zobowiązani, w stosunku do których wdraża się postępowanie zabezpieczające uregulowane w dziale IV u.p.e.a.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

19 - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 155a § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r., a tym samym utrzymanie w mocy poprzedzających je rozstrzygnięć organów administracji, z uwagi na przyjęcie przez Sąd meriti, że postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucyjny bez konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a., podczas gdy:

20 a) przywołana w skardze linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi jednoznacznie, że wydane przez prokuratora zarządzenie zabezpieczenia stanowi warunek sine qua non podjęcia czynności zabezpieczających przez organ administracji,

21 b) przywołane przez Sąd I instancji odmienne zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia dotyczyły wyłącznie postanowień o zabezpieczeniu majątkowym, którym nadana została sądowa klauzula wykonalności, co w realiach niniejszej sprawy nigdy nie miało miejsca,

22 wskutek czego zaskarżone orzeczenie jest całkowicie wadliwe i jako takie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego,

23 - art. 25 § 1 i 2 k.k.w. w zw. z art. 776 k.p.c. w zw. z art. 11 § 1 k.k.w. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi na postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. Ministra Finansów w przedmiocie czynności zabezpieczającej, podczas gdy postanowienie Prokuratora Apelacyjnego w K. z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], nie uprawniało do podjęcia czynności egzekucyjnych, albowiem nie zostało opatrzone sądową klauzulą wykonalności w zakresie, w jakim dotyczy ono zabezpieczenia majątkowego na poczet grożącej kary grzywny, pomimo iż do prowadzenia egzekucji – a więc i do zabezpieczenia roszczeń o naprawienie szkody oraz grzywny – niezbędne jest nadanie postanowieniu o zabezpieczeniu majątkowym klauzuli wykonalności przez właściwy sąd,

24 - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd I instancji do podnoszonego w toku postępowania administracyjnego braku nadania postanowieniu Prokuratora Apelacyjnego w K. z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], sądowej klauzuli wykonalności, pomimo że sąd administracyjny zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, co w realiach niniejszego postępowania wymagało odniesienia się w treści zaskarżonego orzeczenia do opisanego powyżej uchybienia postanowienia z [...] marca 2012 r. o zabezpieczeniu majątkowym, zwłaszcza w sytuacji gdy Sąd I instancji uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odnosiły się wyłącznie do postanowień o zabezpieczeniu majątkowym zaopatrzonym w sądową klauzulę wykonalności.

25 W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

28 Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 155a § 1 w związku z art. 156 § 1 i 2 oraz art. 157 § 1 u.p.e.a. wadliwie podzielił stanowisko obydwu organów, iż postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym podlega wykonaniu przez organ egzekucyjny bez konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 u.p.e.a.

29 Przypomnieć należy, że przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy art. 2 § 1 pkt 5 podlegają także należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, a Kodeks karny wykonawczy jest właśnie "inną ustawą" w rozumieniu powołanego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., II FSK 807/09, LEX nr 745872; z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 1798/07, LEX nr 595957). Art. 195a k.k.w. daje prokuratorowi lub sądowi możliwość zlecenia wykonania w całości organowi określonemu w art. 187 postanowienia, w którym jednocześnie zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę. Art. 187 k.k.w. wskazuje jako właściwy organ egzekucyjny - urząd skarbowy, właściwy ze względu na siedzibę sądu pierwszej instancji. Urząd skarbowy jest w tym przypadku organem postępowania wykonawczego (art. 2 pkt 7 k.k.w.). Skoro art. 195a k.k.w. daje możliwość zlecenia wykonania zabezpieczenia administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, to tym samym nakazuje do wykonania tego zabezpieczenia stosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odstępstwo od stosowania tej ustawy dotyczy wyłącznie określenia na podstawie art. 187 k.k.w. właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Nie wyłączono jednakże stosowania pozostałych przepisów ustawy regulującej administracyjne postępowanie egzekucyjne. Jeżeli tak, to prokurator zlecający wykonanie zabezpieczenia jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Skoro administracyjny organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia (art. 155a § 1 u.p.e.a.), to zlecając zgodnie z art. 195a k.k.w. dokonanie zabezpieczenia egzekucyjnemu organowi administracyjnemu prokurator, jako wierzyciel, musi do wniosku dołączyć również zarządzenie zabezpieczenia. Zarządzenie to winno dotyczyć wszystkich należności pieniężnych, o których mowa w postanowieniu. Art. 195a k.k.w. przewiduje bowiem łączne prowadzenie egzekucji administracyjnej zarówno do orzeczonej grzywny, jak i przepadku. Stanowi w związku z tym wyjątek od art. 25 § 1 k.k.w. i określonej w nim właściwości sądowych organów egzekucyjnych.

30 Konieczność stosowania się prokuratora do wynikającego z art. 155a § 1 u.p.e.a. obowiązku przekazania wraz z wnioskiem o zabezpieczenie zarządzenia zabezpieczenia wynika także z innych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Posiadanie przez organ egzekucyjny zarządzenia zabezpieczenia jest jednym z warunków, od których uzależnione jest dokonanie zajęcia zabezpieczającego (art. 1a pkt 19 u.p.e.a.), z zarządzenia tego wynika bowiem m.in. zakres obowiązku zabezpieczenia.

31 Wprawdzie zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a. zabezpieczenie należności, które będą podlegały egzekucji administracyjnej, następuje w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, a za te "odrębne przepisy" mogą zostać uznane przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (dalej: k.p.k.) uprawniające prokuratora do wydania z urzędu postanowienia o zabezpieczeniu (art. 291 § 1 k.p.k. i art. 293 § 1 k.p.k.), a także przepisy dotyczące zaskarżenia postanowienia o zabezpieczeniu, lecz pod warunkiem, iż zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku postanowienia prokuratora o zabezpieczeniu jest tożsamy z zakresem i przedmiotem zaskarżenia w przypadku złożenia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym. Tak jednak nie jest. Nie można zatem podzielić poglądu, że prawa zobowiązanego (podejrzanego, stosunku do którego dokonywane jest zabezpieczenie) są należycie chronione poprzez możliwość zaskarżenia postanowienia o zabezpieczeniu. O ile zaskarżając postanowienie o zabezpieczeniu podejrzany może kwestionować istnienie przesłanek zabezpieczenia, jego zakres lub sposób, o tyle zarzuty w postępowaniu zabezpieczającym na etapie jego wszczęcia są swoistym środkiem zaskarżenia, jednym ze sposobów weryfikacji czynności zabezpieczających (por. C. Kulesza w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz pod red. D.R. Kijowskiego, LEX 2010, komentarz do art. 33). Inny jest zatem zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu, a inny zakres i przedmiot zaskarżenia w przypadku złożenia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

32 Trudno zatem mówić o tym, iż doszłoby do "dublowania" środków zaskarżenia w tej samej sprawie.

33 Nie można też pomijać, że w przypadku prowadzenia egzekucji czy dokonywania zabezpieczenia przez sądowe organy egzekucyjne, konieczne jest wydanie przez sąd postanowienia o nadaniu klauzuli wykonalności (art. 26 k.k.w. w związku z arat. 776 k.p.c.), a postanowienie o nadaniu klauzuli również podlega zaskarżeniu zażaleniem (art. 795 § 1 k.p.c.).

34 Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, w której podnosi się, że "przywołane przez Sąd I instancji odmienne zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia dotyczyły wyłącznie postanowień o zabezpieczeniu majątkowym, którym nadana została sądowa klauzula wykonalności, co w realiach niniejszej sprawy nigdy nie miało miejsca", gdyż wprawdzie w tych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podano w stanie faktycznym sprawy, iż wspomniane postanowienia prokuratora zostały zaopatrzone klauzulą wykonalności, lecz z tego faktu nie wyciągano żadnych wniosków w zakresie braku konieczności wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia.

35 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

36 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.