Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r., II GSK 1182/22
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r., II GSK 1182/22Otwórz w aplikacji
Sentencja
1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku F. w W. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2677/21 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr DPS-DPSZA1.456.28.2020.AT w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych postanawia: odmówić dopuszczenia F. w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Uzasadnienie
2 Wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2677/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.
3 Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniósł R. M. zaskarżając ten wyrok w całości.
4 Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. F. z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 w zw. art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji.
5 Ponadto przedłożyła opinie przyjaciela Sadu (amicus curiae) sporządzona przez ekspertów Fundacji, która dotyczy zagadnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7 Wniosek F. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie.
8 W punkcie wyjścia przypomnienia, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. – który na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1); jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a); jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§1b); udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2).
9 Ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek dopuszczania organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może ograniczać się – byłoby to bowiem nieuprawnione – li tylko do takiego podejścia do wykładni (rozumienia) art. 33 § 2 p.p.s.a., której rezultat – osadzony wyłącznie na płaszczyźnie kontekstu językowego – miałby się wyrażać w tym, że "[...] sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia (niejako automatycznie) wniosku organizacji społecznej z tego i tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności." (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Rozumienie przywołanego przepisu prawa – aby mogło być uznane za prawidłowe – nie może bowiem pomijać jego istoty, celów oraz funkcji.
10 Afirmując podejście interpretacyjne prezentowane na gruncie przywołanego judykatu trzeba więc stwierdzić, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dość, że musi spełniać warunki formalnoprawne, to jest być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, której zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej – o czy mowa jeszcze dalej – to jej udział w postępowaniu musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, to jest sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznający wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09).
11 Powyższe, nie pozostaje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek dopuszczania F. do udziału w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną wywiedzioną przez stronę skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
12 Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionego rozumienia art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz w relacji do – stanowiących jego konsekwencję – przesłanek stosowania tego przepisu prawa podkreślić, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności, a co za tym idzie skuteczności wniosku, o którym w nim mowa jest to, aby rekonstruowane na podstawie statutu organizacji społecznej cele oraz przedmiot jej działalności były względnie sprecyzowane, to jest tak, aby stanowiły podstawę ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zgłasza swój akces na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06 oraz glosa do tego wyroku R. Suwaj, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 1 – 2, s.150; por. również postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 609/11). Innymi słowy, cel oraz przedmiot działalności organizacji społecznej powinien – co trzeba uznać za warunek konieczny – w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania sądowoadminstracyjnego, czy to ze względu na czynności tego postępowania, czy to ze względu na jego wynik.
13 Ze statutu F. (§ 3 ust. 1) wynika, że celem jej działalności jest "prowadzenie działalności społecznie i gospodarczo użytecznej na rzecz otoczenia prawnego sprzyjającego rozwojowi gospodarki i promocji przedsiębiorczości w Polsce", w tym w zakresie – co eksponowane jest w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku dla wykazania jego zasadności – "monitorowania praktyki stosowania i interpretacji prawa przez organy władzy publicznej w zakresie dotyczącym wolności działalności gospodarczej oraz zapobiegania jej niekonstytucyjnym lub nadmiernym ograniczeniom na etapie tworzenia oraz stosowania prawa"; "wspierania organów władzy publicznej w kreowaniu norm prawnych oraz prowadzeniu polityki służącej rozwojowi gospodarki i przedsiębiorczości oraz usuwających bariery prawne w tym zakresie"; "wspierania organów władzy publicznej w krzewieniu kultury stosowania prawa sprzyjającej rozwojowi gospodarski i przedsiębiorczości"; "upowszechnia wiedzy dotyczącej rozwiązań prawych sprzyjających gospodarce i przedsiębiorcom" (odpowiednio lit. c), lit. h), lit. i) oraz lit. m) ust. 1 § 3 statutu).
14 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani określony we wskazany powyżej sposób główny cel i przedmiot działalności F., ani też wskazywane przez nią we wniosku cele szczegółowe mające stanowić rozwinięcie celu głównego – w tym również pozostałe statutowe cele szczegółowe we wniosku tym niewskazywane – nie uzasadniają i nie mogą uzasadniać twierdzenia odnośnie do pozostawania ich w ścisłym związku z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.
15 Zwłaszcza, gdy w relacji do przedmiotu postępowania, którym jest kontrola legalności nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych, w tym w relacji do istoty oraz celów instytucji nadzoru nad rynkami finansowymi (por. art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym), podkreślić stosunkowo wysoki stopień ogólności opisu wymienionych celów działalności Fundacji, a w tym kontekście eksponowanie w opisie tychże celów tego elementu, który akcentuje znaczenie rozwoju gospodarki i promocji przedsiębiorczości oraz wolności działalności gospodarczej i przeciwdziałania jej ograniczeniom itp.
16 Tak określone cele oraz eksponowane w ich opisach akcenty – jakkolwiek niewątpliwie służące, zgodnie z towarzyszącą temu intencją, precyzowaniu wskazywanego we wniosku celu głównego oraz celów szczegółowych, co pozostaje jednak bez wpływu na wniosek odnośnie do stosunkowo wysokiego stopnia ogólności ich opisów – nie uzasadniają twierdzenia, że przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz charakter i istota rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej – a jeszcze ściślej rzecz ujmując, sprawa której przedmiot stanowi kontrola zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych – dotyczy zakresu statutowej działalności F., w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.
17 "Prowadzenie działalności społecznie i gospodarczo użytecznej na rzecz otoczenia prawnego sprzyjającego rozwojowi gospodarki i promocji przedsiębiorczości" nie uzasadnia wniosku – bo takiego nie sposób jest zrekonstruować w sposób taki, jak wymaga tego przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., w przedstawionym powyżej jego rozumieniu – że tak wyznaczony zakres statutowej działalności Fundacji (nawet gdy uwzględnić w tej mierze cele szczegółowe stanowiące (mające stanowić) rozwinięcie celu głównego) dotyczy przedmiotu postępowania, do którego Fundacja zgłosiła swój udział, ani też wniosku, że pozostaje z przedmiotem tego postępowania – z przedmiotem sprawy – w ścisłym związku. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście, w relacji do wskazanego zakresu statutowej działalności Fundacji odwołać się do znaczenia konsekwencji osadzonych na gruncie argumentu z treści oraz funkcji normy sankcjonowanej, której naruszenie (a ściślej rzecz ujmując, przypisanie naruszenia) stanowiło podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz argumentu z celów nadzoru nad rynkiem finansowym (art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Tym bardziej, że – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, abstrahując już nawet w tej mierze od wniosku odnośnie do braku korespondencji (zgodności) zakresu statutowej działalności Fundacji z przedmiotem postępowania w sprawie – nie mogą one pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie i do tego aspektu stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a., który wymaga rozważenia udział organizacji społecznej (Fundacji) w postępowaniu sądowoadministracyjnym z punktu widzenia wymogów racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej oraz celu publicznego, dla którego organizacja ta została powołana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również w omawianym zakresie należało stwierdzić brak zaktualizowania się przesłanek zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a., a w tej mierze nie można zaś tracić z pola widzenia i tego, że funkcja sądownictwa administracyjnego polega w istocie na realizacji celu publicznego wyrażającego się w kontroli legalności działań administracji (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09).
18 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 63 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.