Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., II GSK 1163/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., II GSK 1163/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2652/12 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt V SA/Wa 2652/12, po rozpoznaniu skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

5 W dniu [...] maja 2009 r. U. G. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności zwierzęcych osiemnaście działek rolnych położonych w gminie S. w powiecie [...] o powierzchni 168,36 ha.

6 W dniu [...] września 2009 r. wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku w zakresie działek Ew. nr [...].

7 Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał U. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 151.161,20 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 84.346,26 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 66.814,94 zł.

8 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stwierdził nieważność wyżej wskazanej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

9 W uzasadnieniu organ podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał tę decyzję z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach) i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. przyznając płatność do powierzchni przekraczającej powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych (PEG) ustalonej dla działek rolnych o identyfikatorach [...] położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...].

10 W ocenie Dyrektora Oddziału, Kierownik Biura przyznając płatność nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, istniejących w dniu wydania decyzji.

11 Dyrektor wskazał, że w toku kontroli administracyjnej wniosku, w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS, GIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy, Kierownik Biura powinien sprawdzić czy zadeklarowane powierzchnie działek rolnych nie przekraczają PEG. W konsekwencji, decyzja z [...] listopada 2009 r. została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, wobec czego płatności przyznano w wysokości niezgodnej z przepisami prawa i orzeczono o stwierdzeniu jej nieważności w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

12 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. G., zarzucając rozstrzygnięciu błędne ustalenie, że zakwestionowane działki ewidencyjne posiadają inną niż wskazana we wniosku powierzchnię.

13 Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

14 W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podniósł, że przyznając płatności na rok 2009 do powierzchni 0,45 ha na działce ewidencyjnej nr [...], Kierownik Biura nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796, dla których wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego wyznaczonego dla działki nr [...] wynosi 0,40 ha. Jednocześnie Prezes ARiMR wskazał, że organ I instancji błędnie uznał, że Kierownik Biura nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego na działce nr ew. [...]. Obszar ten wynosi bowiem 1,12 ha, a więc stanowi powierzchnię prawidłowo zadeklarowaną przez stronę we wniosku o płatność.

15 Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wskazał, że w decyzji o przyznaniu płatności nie uwzględniono wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działkach ew. [...]. Z przyznania płatności wykluczono ponadto działki ew. o nr [...], podczas gdy wartość PEG na nich wyznaczonego wynosi odpowiednio 0,15 ha i 0,10 ha, natomiast wnioskodawczyni zadeklarowała do tych działek powierzchnię 0, 32 ha i 0, 30 ha.

16 Zdaniem Prezesa ARiMR, Dyrektor Oddziału zasadnie stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem maksymalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o systemie ewidencji).

17 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła U. G., wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów odnośnie wydania decyzji w sprawie przyznania płatności z rażącym naruszeniem prawa.

18 W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

19 Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

20 WSA podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest władny do rozstrzygania jej co do istoty, czyli w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w tym przepisie stwierdził, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

21 Sąd I instancji uznał, że wskazane wady decyzji Kierownika Biura ARiMR, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności. Decyzja o przyznaniu producentce rolnej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie - podstawę prawną, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej i korekcie wniosku w zakresie ustalenia powierzchni referencyjnej ustalonej w systemie informacji geograficznej. W ocenie WSA, organ właściwie uznał, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej winna zostać ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Kontrolując wniosek zasadnie zaś przyjął, że w myśl z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ stwierdził zatem różnicę między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zgłoszonych do JPO, a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o pomiary PEG, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Sąd wskazał, że wyliczona przez organ na podstawie dokumentów będących w zasobach Agencji procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych, kwalifikowaną, a stwierdzoną w czasie kontroli, wynoszącą dla JPO 1,20% uzasadniała, w ocenie organu, przyznanie JPO do powierzchni stwierdzonej, tj. 166, 37 ha zamiast zadeklarowanej 168, 36 ha.

22 Sąd podniósł, że Dyrektor Oddziału stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu płatności uznał, iż wadliwość ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności dotyczy działek nr ew. [...], co stanowiło rażące naruszenie prawa. W decyzji organu I instancji, Dyrektor Oddziału w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu nie wskazał jednak, jaka powierzchnia przyjęta została dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej (PEG) dla każdej z działek. Organ odwoławczy, uznając za słuszne rozstrzygnięcie organu I instancji co do prawidłowości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia jej nieważności wobec rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, zweryfikował stanowisko Dyrektora Oddziału, wskazując ostatecznie, że przyznanie płatności bezpośredniej do działki nr [...] nastąpiło nieprawidłowo. Przedstawił przy tym własne ustalenia odnośnie pozostałych działek, w stosunku do których powierzchnia uprawniona do płatności przyjęta została niewłaściwie.

23 Zdaniem Sądu, w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu skarżącej płatności obszarowych doszło w istocie do naruszenia art. 7, 77 k.p.a. w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie powierzchni referencyjnej działek, uprawnionej do płatności, co przełożyło się na ustalenie kwoty przyznanej z tytułu wsparcia bezpośredniego. Wydana w sprawie decyzja o przyznaniu płatności obszarowej ustala w stosunku do działki nr [...] płatność za powierzchnię wyższą niż uprawniona, a wobec pozostałych przyznano płatności za powierzchnię mniejszą niż uprawniona i zadeklarowana przez skarżącą, zatem błędnie przez organ przyjętą. Jednakże tego rodzaju uchybienie, wobec kilkukrotnego wyznaczania dla ww. działek maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczanego na tych działkach w toku postępowania, w tym w wyniku weryfikacji w drodze korekty przełożyło się na różne wielkości powierzchni, będące wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie stanowi ono jednak rażącego naruszenia prawa i nie może być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez organ przepisy procedury administracyjnej, w przypadku ich naruszenia, nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, iż treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu Agencji o przyznaniu płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji. Tylko zaś w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że w toku postępowania nadzwyczajnego organy ARiMR nie potrafiły jednoznacznie określić prawidłowej powierzchni uprawnionej do płatności, co wynika z odmiennych w tym zakresie ustaleń Dyrektora Oddziału i Prezesa ARiMR.

24 W ocenie WSA, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla ustalenia zasadności rozstrzygnięć zasadnicze znaczenie miało uznanie, czy wskazane przez organ uchybienia postępowania i wady wydanego rozstrzygnięcia uzasadniały usunięcie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności wobec jej nieważności. Zdaniem Sądu, wskazane przez organ odwoławczy wady postępowania w zakresie ustalenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG) z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

25 II

26 Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

27 Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

28 Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

29 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

30 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku, z danymi, które posiada organ. Weryfikacja odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

31 Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zasada praworządności, istotna z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej. W konsekwencji zatem, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności, a więc art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

32 Zdaniem kasatora, przy ustaleniu prawa do otrzymania płatności kluczowe jest wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Przyznanie płatności bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi zatem w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Trudno więc uznać, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, a nie rażące naruszenie, czyli stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

33 W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji w sposób rażący uchybił powołanym przepisom, bowiem sąd błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie pomocy bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych i w myśl art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, stanowi rażące naruszenie prawa.

34 W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

III

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

36 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

37 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

38 Kasator sformułował tylko jeden zarzut kasacyjny. Jako naruszone przepisy prawa materialnego wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004, zaś naruszenia wskazanych przepisów prawa upatrywał w akceptacji przez Sąd I instancji przyznania płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

39 Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika natomiast, że za rażące naruszenie prawa uważa kasator przeprowadzenie kontroli administracyjnej z naruszeniem art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, które to działania organu doprowadziły do wadliwego ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Zdaniem kasatora, Sąd z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaakceptował rażące naruszenie przez organ zasady praworządności z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

40 Przed oceną tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany określonymi przez kasatora zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem i kontroluje jedynie, czy przy wydawaniu skarżonego wyroku doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej w sposób w niej określony. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zbada zatem, czy istotnie Sąd I instancji uchylając decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności, zaakceptował rażące naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego i rażące naruszenie przepisów dotyczących kontroli administracyjnej wniosku, prowadzące do przyznania płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana.

41 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że choć kasator nie powołuje się na art. 80 k.p.a., zarzuty są skierowane przeciwko ustaleniom faktycznym dokonanym przez organ, co do powierzchni uprawnionej do płatności.

42 Następnie przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. K.p.a. rozróżnia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", pojęć tych nie wolno utożsamiać. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż zarzucane naruszenie miało charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12 oraz z 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 701/13).

43 Należy także podkreślić, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), stwierdzając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia, jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

44 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

45 W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w kwestii ustaleń faktycznych sprawy, może być przyczyną nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

46 Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że w skardze kasacyjnej w istocie nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem nie wskazano przepisu prawa materialnego, który został naruszony w sposób rażący poprzez przyznanie płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana.

47 Wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucił kasator, mają charakter przepisów prawa procesowego, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 7 i 77 k.p.a.) oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej wniosku (art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia 73/2009).

48 Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE (przede wszystkim rozporządzenia 73/2009 i rozporządzenia 796/2004) do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

49 Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się wg uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.

50 Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Jest to zatem przepis regulujący przedmiot kontroli administracyjnej.

51 Natomiast wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Omawiany przepis wskazuje sposoby prawidłowej identyfikacji działek rolnych.

52 Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy kontrola administracyjna zgodności była prowadzona, a ustalenia kwalifikowanej powierzchni poczyniono na podstawie jej wyników. Na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Powołany przepis byłby rażąco naruszony, gdyby organ w ogóle nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wątpliwości, nie przeprowadził kontroli administracyjnej wniosku.

53 W sprawie niniejszej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, iż po złożeniu wniosku wnioskodawczyni została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych odnośnie zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...]. W konsekwencji tego wezwania U. G. złożyła korektę wniosku, która została przyjęta przez organ przyznający płatności, a następnie wniosek został poddany kontroli administracyjnej, której wynik był podstawą przyznania płatności. Wszystkie wymagane działania prowadzące do identyfikacji działek rolnych zostały zatem przeprowadzone.

54 Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że przy przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w szczególności, że naruszenie to miało charakter rażący, brak też wskazania, na czym konkretnie owo naruszenie polegało. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikają jedynie ogólne informacje w jaki sposób działa System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), będący częścią Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) oraz jak powstaje ortofotomapa i jak dokładne dane zawiera. Te informacje nie "przekładają się" jednak w żaden sposób na rażące naruszenie prawa, do jakiego miało dojść w toku przyznawania płatności bezpośrednich U. G., bowiem płatności przyznano w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy i całokształtu okoliczności sprawy, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej.

55 W tej sytuacji zarzuty rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 uznać należy za całkowicie bezpodstawne.

56 Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 926/12).

57 Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione były w pełni trafne, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

58 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

59 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.