Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1157/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1157/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2582/12 w sprawie ze skargi Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwał dotyczących spraw budżetowych województwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa M. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 2582/12 oddalił skargę Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność uchwał w sprawie zmian w budżecie województwa.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

4 Zarząd Województwa M. w 2012 roku dwukrotnie dokonał zmian w budżecie Województwa na 2012 r. I tak uchwałą Zarządu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zmniejszono rezerwę ogólną o wskazane w uchwałach kwoty – odpowiednio 150 tys. zł i 100 tys. zł – (dział 758 "Różne rozliczenia", rozdz. 75818 "Rezerwy ogólne i celowe" § 4810 "Rezerwy") i przeniesiono te kwoty do działu 630 "Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych".

5 W uchwałach wskazano, że ustalone w dziale 630 "Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych" wydatki są finansowane ze środków własnych i są przeznaczone na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Wydatki ustalone w dziale 630 "Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych" były przeznaczone na sfinansowanie kosztów powrotu do Polski klientów biur podróży, które to biura złożyły do Marszałka Województwa M. oświadczenia o niewypłacalności.

6 Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. Kolegium RIO w W. na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej: u.s.w. stwierdziło nieważność powyższych uchwał jako istotnie naruszających prawo, a to: art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.), dalej: u.u.t., art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), dalej: u.d.j.s.t., art. 67 ust. 3 u.s.w. oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p. z 2009 r. Będące podstawą unieważnienia uchwał istotne naruszenie wymienionych przepisów polegało na tym, że Województwo nie otrzymało dotacji celowej z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów powrotu do Polski klientów niewypłacalnych biur podróży, a ich sfinansowanie ze środków własnych, jako zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, musiało zostać uznane za sprzeczne z prawem.

7 W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze, Województwo M. domagało się uchylenia w całości uchwały RIO, odwołując się m.in. do art. 7-9 dyrektywy Rady z dnia 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek (90/314/EWG) [Dz. U. UE z dnia 23 czerwca 1990 r. L 158, s. 59; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 10, s. 132], dalej: dyrektywa Rady 90/314/EWG i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Województwo wskazywało na wyjątkową sytuację, która wobec odmowy sfinansowania zadania przez Wojewodę M., wymagała od Marszałka Województwa, uprawnionego do wydawania dyspozycji wypłat na pokrycie kosztów powrotu klientów niewypłacalnych biur podróży do miejsca wyjazdu, zapewnienia powrotu do kraju klientów niewypłacalnego organizatora i w ten sposób zrealizowania zadania z zakresu administracji rządowej.

8 Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 2a u.u.t. zadania marszałka województwa, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że w zakresie tych zadań nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca i kompetencja musi wynikać jasno z ustawowego upoważnienia (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd przywołał treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 5 ust. 4 i 5 u.u.t. i stwierdził, że ustawa ta nie zawiera upoważnienia czy zobowiązania dla marszałka do wykonywania innych, poza wynikającymi z przywołanych przepisów, czynności związanych z zapewnieniem powrotu do Polski klientów niewypłacalnych biur podróży. W szczególności nie nakłada na organy państwa obowiązku sfinansowania tych kosztów ponad kwotę gwarancji. Sąd uznał za słuszne stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym każdy obywatel polski podczas pobytu za granicą ma prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej, co w tym przypadku należy do obowiązków służb konsularnych. Ostatecznie Sąd uznał, że samorząd wojewódzki nie może otrzymać dotacji na sfinansowanie pokrycia kosztów sprowadzenia turystów do kraju (art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t.) i zgodził się z RIO, że uchwały Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. w sposób istotny naruszyły przepisy prawa wymienione w zaskarżonej uchwale, co czyniło zasadnym ich unieważnienie.

9 Skargą kasacyjną Województwo M. domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Województwo zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

10 I. przepisów postępowania, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie to polegało na ustaleniu i przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym oraz na braku w uzasadnieniu wyroku stanowiska WSA w W. co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, a także pozostawienie poza rozważaniami tego Sądu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

11 II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, art. 2a u.u.t., art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t., art. 67 ust. 3 u.s.w. poprzez przyjęcie, że uchylone przez RIO uchwały Zarządu Województwa M. w sposób istotny naruszały powyższe przepisy, a także naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię przez przyjęcie, że art. 36 Konstytucji RP stanowiący, iż "Podczas pobytu za granicą obywatel polski ma prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej" dotyczy jedynie udzielania pomocy przez służby konsularne.

12 Uzasadniając zarzuty Województwo stwierdziło, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a., bo nie wynika z niego jaki stan faktyczny był podstawą wydania wyroku i jak został oceniony przez Sąd. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, że przyczyną unieważnienia obu uchwał przez RIO było ustalenie, że Województwo sfinansowało ze środków własnych zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (chodzi o zorganizowanie i sfinansowanie powrotu do Polski turystów w sytuacji niewypłacalności biura podróży), mimo że realizacja takiego zadania powinna być sfinansowana z budżetu państwa. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ Sąd jednoznacznie przyjął, że sporne zadanie, wskazane w obu uchwałach, nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Prowadzi to do wniosku, że wyrok został oparty na ustaleniu dowolnym, sprzecznym z treścią uzasadnienia uchwały RIO. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych w skardze przepisów prawa unijnego, regulujących kwestie postępowania organów państwa w sytuacji niewypłacalnego biura podróży i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE w tym zakresie, przez co w sposób nieuprawniony pominął prawo i dorobek orzeczniczy Unii Europejskiej. Sama analiza przez Sąd przepisów u.u.t. była niewystarczająca dla wydania wyroku.

13 Skoro, jak argumentował składający skargę kasacyjną, Sąd I instancji stwierdził, że sfinansowanie powrotu do Polski turystów będących klientami niewypłacalnych biur podróży, nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej marszałka województwa, to powołane w podstawie prawnej uchwały RIO przepisy prawa – art. 2a u.u.t., art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t., art. 67 ust. 3 u.s.w. oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. nie miały zastosowania w przedstawionym stanie faktycznym, ponieważ dotyczą finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że wyrok utrzymujący w mocy kwestionowaną uchwałę RIO jest sprzeczny z prawem.

14 Kolegium RIO w W. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 września 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

16 Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała RIO w W. zasadnie zakwestionowała dokonanie przez Zarząd Województwa M. zmian w budżecie polegających na zmniejszeniu rezerwy budżetowej i przeniesieniu określonych uchwałami Zarządu Województwa kwot do działu Turystyka z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów powrotu klientów niewypłacalnych biur podróży do kraju. W ocenie Sądu I instancji podjęte przez Zarząd Województwa zadanie nie znajdowało podstawy prawnej.

17 Stanowisko Sądu jest prawidłowe, a oparta na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia prawa procesowego, należy przypomnieć, że tego rodzaju zarzut wymaga od sporządzającego skargę kasacyjną wykazania, że naruszenie określonego przepisu prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zależności takiej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, a zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., wadliwie przedstawiając stan faktyczny sprawy i nie odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.

19 Przede wszystkim należy stwierdzić, że to co składający skargę kasacyjną określa jako wadliwe przedstawienie stanu sprawy, jest wyłącznie wynikiem z jednej strony nie dość precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały RIO i nazbyt może zwięzłej wypowiedzi Sądu I instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a z drugiej strony nieuwzględnienia okoliczności znajdujących oparcie w materiale dowodowym. Tymczasem stwierdzić należy, że jako zupełnie jasne jawią się, znajdujące oparcie w przywołanych przez Sąd przepisach prawa materialnego, przesłanki uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z prawem. Tym samym, niezależnie od stwierdzonych mankamentów wyroku oraz kontrolowanej uchwały, rozstrzygnięcie merytoryczne nie nasuwa, w świetle przywołanych przez Sąd I instancji i organ przepisów, wątpliwości.

20 Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół odpowiedzi na pytanie, czy marszałek województwa zasadnie uznał, że w związku z treścią art. 2a u.u.t. oraz art. 5–7 dyrektywy Rady 90/314/EWG, samorząd województwa obciąża zadanie sfinansowania powrotu do kraju turystów niewypłacalnych biur podróży i czy zatem dopuszczalne i zgodne z prawem było podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały zabezpieczającej środki finansowe na ten cel.

21 Odpowiedzi na to pytanie, należy upatrywać w pierwszym rzędzie w podstawowych zasadach działania samorządu województwa określonych w Konstytucji RP oraz w u.s.w. Podkreślić w związku z tym wypada, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.w. organy samorządu województwa, mogą działać na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Na obowiązek działania organów władzy publicznej w granicach prawa wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, uznając dopuszczalność działania organu państwa czy organu jednostki samorządu terytorialnego wówczas, gdy prawo na dane działanie zezwala, za communis opinio nauki prawa konstytucyjnego (orzeczenie TK z dnia 22 kwietnia 1987 r.; OTK 1987, nr 1 poz. 3, orzeczenie TK z dnia 9 listopada 1993 r., OTK 1993, nr 2, poz. 37). Przepisy Konstytucji RP określiły jakiego rodzaju zadania wykonują jednostki samorządu terytorialnego i stosownie do art. 166 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, zadania te mogą być zadaniami własnymi służącymi zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i zadaniami zleconymi tym jednostkom ustawami. Taki odpowiadający normie konstytucyjnej, dychotomiczny podział zadań publicznych przewidziany został u.s.w., która w art. 14 ust. 1 zakreśliła (niewyczerpująco) sferę działalności własnej (służącej zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej) samorządu województwa, a w ust. 2 tego artykułu wskazała na zadania z zakresu administracji rządowej (zadania służące zaspokajaniu potrzeb zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa), które mogą zostać przewidziane ustawami jako należące do zakresu działania województwa i wykonywane przez zarząd województwa. Co ma zasadnicze znaczenie, każde realizowane przez samorząd województwa zadanie publiczne, niezależnie od jego charakteru, musi wynikać z ustaw (art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.).

22 Zadanie sfinansowania powrotu turystów niewypłacalnych biur podróży ponad kwoty przewidziane gwarancjami bankowymi i ubezpieczeniowymi, które podjął Zarząd Województwa M. i na wykonanie którego przeznaczył środki finansowe zakwestionowanymi przez RIO uchwałami, nie było żadnym z zadań określonych przez ustawy dla samorządu województwa, stąd przeznaczenie na ten cel środków finansowych wspólnoty samorządowej było niedopuszczalne. Zadanie to nie mogło zostać uznane za zadanie własne, ponieważ nie służyło zabezpieczeniu potrzeb lokalnej społeczności, a nie mogło zostać uznane za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej z racji braku zidentyfikowania takiego zadania w ustawie.

23 Tymczasem, co wynika z załączników do zakwestionowanych uchwał, a czego zdaje się nie dostrzegać składająca skargę kasacyjną, Zarząd Województwa M. określił zadania, na które przeznaczył środki finansowe, jako zadania z zakresu administracji rządowej. W uchwałach tych zwiększono środki finansowe w rozdziale 63095 paragrafie 4300, wskazując jako źródło finansowania środki własne. Tym sposobem zadanie, co do którego Zarząd nie miał wątpliwości, że nie jest zadaniem własnym województwa, miało niezgodnie z przepisami powołanymi przez RIO, zostać sfinansowane nie z dotacji celowej, lecz ze środków własnych jak zadanie własne. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa nie nakłada na organy państwa obowiązku zapewnienia kosztów powrotu do kraju klientów niewypłacalnych biur podróży, stąd też marszałek województwa nie mógł przyjąć, że zadania których realizacji się podjął, miały charakter zadań zleconych i nie mógł otrzymać na ten cel dotacji. Powyższe nie uzasadniało tym bardziej wydatkowania środków własnych.

24 Za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a argumentacja skargi kasacyjnej wspierająca te zarzuty jest całkowicie nieprzekonująca. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, przyjęcie przez Sąd I instancji, że zorganizowanie i sfinansowanie powrotu do kraju turystów niewypłacalnego biura podróży nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, czyniło bezpodstawnym zastosowanie przepisów przywołanych jako podstawa podjęcia uchwały nadzorczej. Jak wspomniano wyżej, to zakwestionowane przez RIO uchwały Zarządu określiły przyjęte zadanie jako zadanie zlecone, przeznaczając na ten cel środki własne, co bez żadnych wątpliwości pozostawało w sprzeczności z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r., a także z art. 67 ust. 3 u.s.w.

25 Niejednoznaczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały RIO do charakteru przyjętych przez Zarząd Województwa zadań, niedostrzeżone przez Sąd I instancji, nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez Zarząd Województwa art. 2a u.u.t. jest trafne, bowiem zadanie, na które przeznaczono środki finansowe nie było zadaniem z zakresu administracji rządowej, które marszałek województwa mógłby realizować, a tak zostało potraktowane. Ustawa o usługach turystycznych nakłada wprawdzie na marszałka województwa obowiązek wykonania zadań, jednakże wyłącznie tych, o których akt ten stanowi, a powyższy wniosek wynika wprost z art. 2a u.u.t. W zakresie działań związanych z niewypłacalnością przedsiębiorcy organizującego imprezy turystyczne, które może i powinien realizować marszałek województwa leży, określone art. 5 ust. 5 w związku z ust. 4 cyt. ustawy, uprawnienie realizowania upoważnienia zawartego w gwarancjach bankowych i ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.u.t. Zgodnie z art. 5 ust. 5 marszałek województwa uprawniony jest do występowania na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umów gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia, na zasadach określonych w tych umowach. Dopuszczone u.u.t. działanie marszałka województwa w sferze pomocy klientom organizatora turystyki zamyka się w wynikającym z art. 5 ust. 5 w związku z ust. 4 u.u.t. prawie tego organu do wykorzystania zabezpieczonych wskazanymi umowami środków finansowych na rzecz klientów niewypłacalnego przedsiębiorcy turystycznego i nie dozwala na żadne inne działania wspomagające turystów niewypłacalnego przedsiębiorcy.

26 Obowiązku marszałka województwa pokrycia kosztów powrotu do kraju turystów-klientów niewypłacalnego przedsiębiorcy turystycznego ponad kwoty wynikające z gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych nie można upatrywać i wywodzić z art. 7 ust. 1 u.u.t. określającego, że marszałek prowadzi rejestr organizatorów turystyki i pośredników turystycznych mających siedzibę na terenie właściwości tego organu lub z faktu, że sprawuje on (wespół z ministrem właściwym do spraw turystyki) kontrolę prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie wskazanym w art. 9 ust. 1 u.u.t. Nie stanowią również podstawy do opisanego działania przepisy art. 5-9 dyrektywy Rady 90/314/EWG, do których odwoływano się w skardze. Dzieje się tak z tego względu, że wskazane przepisy adresowane są nie do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz do państwa członkowskiego, zobowiązując je do podjęcia środków niezbędnych m.in. do zapewnienia dostatecznego zabezpieczenia umożliwiającego klientom niewypłacalnego organizatora turystyki (przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie turystyki) zwrot nadpłaconych pieniędzy i powrót z podróży. Interpretując art. 7 i 8 cyt. dyrektywy, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zauważył, że obowiązek zapewnienia zabezpieczenia, o którym mowa wyżej stanowi obowiązek minimalny państwa członkowskiego (wyrok TSUE z dnia 1 grudnia 1998 r. o sygn. akt C-410/96, publik. LEX 112553). Nałożony na państwo członkowskie wskazaną dyrektywą obowiązek można przerzucić na organ samorządu terytorialnego, jakim jest marszałek województwa, tylko w takim zakresie, w jakim ustaliła to ustawa. Przepisy prawa krajowego, przewidując obowiązek złożenia przez przedsiębiorcę turystycznego marszałkowi województwa, a także określając wzory formularzy umowy gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej i umowy ubezpieczenia na rzecz klientów niewypłacalnego organizatora turystyki oraz określając minimalną wysokość sumy gwarancji, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) i szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.u.t. wraz z minimalną sumą gwarancyjną, mają zapewniać realizację obowiązku przewidzianego dyrektywą Rady 90/314/EWG. Realne zabezpieczenie interesów klientów niewypłacalnych przedsiębiorców turystycznych następuje poprzez określenie przez upoważnione ustawą organy (minister właściwy do spraw instytucji finansowych działający w przypadku ubezpieczenia obowiązkowego w porozumieniu z ministrem do spraw turystyki) minimalnych kwot gwarancji i sumy gwarancyjnej, którymi stosownie do treści art. 5 ust. 5 u.u.t. w związku z ust. 4 dysponuje marszałek województwa. Określenie przez ministra do spraw instytucji finansowych w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.u.t. kwoty zabezpieczenia gwarancyjnego na zbyt niskim pułapie, skutkujące brakiem dostatecznych środków finansowych na powrót turystów z organizowanej imprezy turystycznej, stanowi jedynie przyczynek do zweryfikowania określonej rozporządzeniem minimalnej sumy gwarancji i w żaden sposób nie może prowadzić do rozszerzenia nałożonych na marszałka województwa zadań o charakterze zleconym ponad przyjęte ustawą.

27 Mając na uwadze rozważania powyższe, za zupełnie chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 36 Konstytucji RP przez błędną wykładnię. Zarówno Kolegium RIO w W., jak i kontrolujący jej działanie Sąd I instancji nie uczyniły tego przepisu podstawą podjętych rozstrzygnięć, zaś marszałek województwa, będący organem jednostki samorządu terytorialnego, nie miał ustawą nadanej kompetencji do dublowania obowiązków polskich służb dyplomatycznych i konsularnych, które – co do zasady – sprawują opiekę nad obywatelami polskimi przebywającymi za granicą, stosując art. 36 Konstytucji RP. Marszałek województwa nie mógł też usprawiedliwić bezpośredniego zastosowania art. 36 Konstytucji RP w rozpoznawanej sprawie "nagłością sytuacji" czy "potrzebą podjęcia pilnej interwencji". Jak już bowiem wyjaśniono, marszałek miał w tym zakresie ściśle określone ustawą kompetencje, które przekroczył. Z tego względu zarzucanie WSA w W., że błędnie wyłożył wskazaną normę konstytucyjną i przez to wadliwie uznał, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie mógł jej bezpośrednio zastosować, jest z gruntu nietrafne i nie miało decydującego znaczenia dla wyniku sprawy.

28 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.