Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 1130/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 1130/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1763/10 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1763/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych.

3 Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że K. T. w dniu 25 marca 2009 r. złożył wniosek do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. o wpis na listę radców prawnych, uzupełniając go pismem z [...] kwietnia 2009 r. Wniosek uzasadniał pełnieniem czynności sędziego na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej p.u.s.a. -w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. jako asesor w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. Zdaniem wnioskodawcy zwrot zawarty w art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 10. poz. 65 ze zm.) - dalej jako u.r.p. - "zajmowały stanowisko sędziego" należy odnosić także do osoby, której powierzono wykonywane czynności sędziowskich, a więc również do asesora sądu administracyjnego, które to stanowisko K. T.zajmował od 1 stycznia 2004 r. do 28 lutego 2009 r.

4 Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2009 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. odmówiła K. T. wpisu na listę radców prawnych uznając, że z akt osobowych i ustaleń dokonanych przez wyznaczony Zespół Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., oraz przeprowadzonej z kandydatem rozmowy wynikało, iż nie spełniał on wymogu określonego art. 25 ust. 1 pkt 3 i art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p.

5 Ustalono, że K. T. ukończył studia prawnicze na Uniwersytecie Śląskim w K. w 1986 r. z wynikiem dostatecznym. Ponadto w okresie od dnia [...] grudnia 1983 r. do [...] marca 1984 r. zatrudniony był w macierzystym Uniwersytecie na stanowisku referenta, a następnie od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] lutego 1987 r. w Urzędzie Skarbowym w Z. na stanowisku starszego referenta. Od dnia [...] lutego 1987 r. do dnia [...] maja 1988 r. K. T. odbywał służbę przygotowawczą w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K. w pionie służby bezpieczeństwa. W okresie od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1991 r. pracował w Okręgowym Inspektoracie Państwowej Inspekcji Handlowej w K. na stanowisku inspektora kontroli. Od dnia [...] kwietnia 1991 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. zatrudniony był w Urzędzie Celnym w K., gdzie od dnia [...] stycznia 1994 r. zajmował stanowisko zastępcy dyrektora tego urzędu. W okresie od dnia [...] maja 2002 r. do dnia [...] grudnia 2003 r. był zastępcą dyrektora Izby Celnej w K.

6 Następnie w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 28 lutego 2009 r. K. T. zajmował stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G., przy czym od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2008 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzył mu pełnienie czynności sędziowskich w tym Sądzie.

7 Od dnia [...] marca 2009 r. K. T. zatrudniony jest w Kancelarii Radcy Prawnego M. S. na stanowisku asystenta.

8 Dnia [...] kwietnia 2009 r. podczas rozmowy przeprowadzonej przez Zespół wyjaśnił, iż nie ukończył żadnej aplikacji prawniczej, a do pracy w sądownictwie administracyjnym przyjęty został jako doświadczony pracownik administracyjny, natomiast jego starania o powołanie na stanowisko sędziego zakończyły się negatywnie.

9 W uzasadnieniu uchwały organ podkreślił, iż ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy -Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r., nr 37, poz. 286) obowiązująca od 25 marca 2009 r. wprowadziła nowe przesłanki ubiegania się o wpis na listę radców prawnych. W świetle powyższego stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania K. T. nie spełniał wymogów określonych treścią art. 25 ust. 1 pkt 3 oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy o radcach prawnych tj. uzyskując mianowanie na asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. oraz pełniąc czynności sędziowskie w tym sądzie na czas określony, nie zajmował stanowiska sędziego, a także nie zdał egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego po dniu 1 stycznia 1991 r., a zatem nie spełnił wymogów określonych powyższymi przepisami.

10 Podkreślono, iż stanowisko asesora zaprojektowane zostało jako etap pośredni poprzedzający służbę sędziowską. Powierzenie asesorowi czynności sędziowskich, czyli udzielenie votum, nie wyposaża go we wszystkie atrybuty władzy sędziego, w związku z czym uznać należało, iż w zakresie orzekania korzystał z uprawnień przyznanych sędziom, nie zajmując jednocześnie stanowiska sędziego, co stanowiło jeden z wymogów wynikających z art. 25 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, na którym strona oparła swój wniosek.

11 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. W uzasadnieniu podkreślono, że nowelizacja ustawy o radcach prawnych dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2009 r., która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r, w sposób wyczerpujący określiła w art. 25 ust. 1 przypadki, w których nie stosuje się wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu końcowego. W przepisie tym, zdaniem organu mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym wymienionych przypadków, zatem niemożliwe staje się dokonanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Wbrew argumentacji strony, ustawodawca nie miał na celu zapewnienia swobodnego dostępu do zawodu radcy prawnego. Strona nie miała tez racji zrównując pojęcia "sędzia" oraz "asesor", bowiem odwołując się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jasno i wyraźnie można wykazać odmienności co do statusu sędziego oraz asesora. Ponadto podkreślił, że nie mogła ona zostać wpisana na listę radców prawnych na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy, z uwagi na brak legitymowania się zdanym egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim po 1 stycznia 1991 r.

12 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. podkreślając, że przeprowadzona analiza drogi zawodowej K. T. prowadziła do wniosku, iż organy wpisowe słusznie uznały, że nie spełniał on przesłanek niezbędnych do uzyskania wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 25 ust. 1 pkt 3 i art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.r.p. Podkreślił, iż skarżący nie zajmował stanowiska sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G., lecz stanowisko asesora sądowego. Powierzenie mu w czasie zajmowania tego stanowiska pełnienia czynności sędziowskich nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, iż zajmował on stanowisko sędziego w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p. Zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i przepisy p.u.s.a. wyraźnie rozróżniają stanowiska sędziego od stanowiska asesora sądowego. Pełnienie czynności sędziowskich, zgodnie z art. 26 § 2 p.u.s.a. może zostać powierzone asesorowi sądowemu jedynie na czas określony tym przepisem. Ponadto organ zaznaczył, iż obecnie nie ma takiej możliwości, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lipca 2009 r. o sygn. I OZ 748/09 stwierdził, iż powierzenie asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich w wojewódzkim sądzie administracyjnym ma zbliżony charakter, jak w sądzie rejonowym. Zasadnym wydaje się więc odniesienie treści, a co za tym idzie także skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06 do instytucji asesora sądowego przewidzianej w p.u.s.a. Omawiane powierzenie czynności sędziowskich asesorowi w wojewódzkim sądzie administracyjnym pozwalało przyjąć, iż stawał się on sędzią jedynie w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).

13 Ponadto Minister zauważył, iż K. T. co prawda zajmował stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. przez wymagany okres minimum 3 lat w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku, lecz nie legitymował się zdanym egzaminem sędziowskim lub prokuratorskim. Wyłączało to zatem możliwość uzyskania przez niego zwolnienia od warunku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o radcach prawnych.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę skarżącego zwrócił uwagę, że powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania zarówno na rozprawach, jak i na posiedzeniach niejawnych. W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. w sprawie I OSK 1341/05 powołany w skardze). Na tle tego wyroku należy mieć na uwadze dwie okoliczności. Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny sformułował powyższą tezę w kontekście udziału asesora w składzie orzekającym sądu w sprawach poddanych przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a po drugie NSA podkreślił, że asesor orzeka, czyli jest sędzią, ale jedynie w zakresie powierzonych mu czynności sędziowskich, przez co nie można rozumieć, że asesor posiada wszelkie uprawnienia i wykonuje wszelkie zadania właściwe dla osoby zajmującej stanowisko sędziego, a więc dla sędziego. Osoba zajmująca konkretne stanowisko (będąca sędzią) to nie osoba, której powierzono jedynie pełnienie obowiązków właściwych dla konkretnego stanowiska, bowiem przez powierzenie wykonywania obowiązków sędziego osoba ta (asesor sądowy) nie staje się sędzią.

15 Zgodnie z art. 18 § 1 p.u.s.a. w skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą: prezes sądu, wiceprezes sądu lub wiceprezesi sądu oraz sędziowie. Przepis ten nie wymienia w składzie wojewódzkiego sądu administracyjnego asesorów tego sądu. Także w myśl art. 24 § 1 p.u.s.a. stanowiącym, że zgromadzenie ogólne składa się z sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wynika, by w skład tego zgromadzenia wchodzili asesorzy wojewódzkiego sądu administracyjnego.

16 Również z art. 5 par. 1 i art. 26 par. 1 p.u.s.a. wynika istotna odmienność zajęcia stanowiska sędziego i asesora sądowego. Tego pierwszego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, natomiast asesora sądowego mianuje (nie powołuje) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i to spośród osób spełniających mniejsze wymagania od tych, jakie musi spełniać osoba powoływana na stanowisko sędziego. Nadto zgodnie z art. 26 § 2 p.u.s.a. asesor sądowy łącznie z mianowaniem nie musi uzyskać powierzenie obowiązków sędziego, a jeżeli Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego te obowiązki asesorowi sądowemu powierzy, to jedynie na czas określony i to nieprzekraczający pięciu lat.

17 W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., wydanym w sprawie SK 7/06 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. wydanym w sprawie I FSK 265/07 wyraził stanowisko, iż wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 dotyczy tych unormowań, które kształtują instytucję asesora sądu powszechnego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji, a także ze względu na odesłanie zawarte w art. 29 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Trybunału należy w całości odnieść do instytucji asesora sądu administracyjnego (sentencja wyroku Trybunału została ogłoszona dnia 5 listopada 2007 r. w Dz. U. Nr 204, poz. 1482), co oznacza, że z dniem 6 maja 2009 r. asesorzy wojewódzkich sądów administracyjnych utracili prawo do orzekania w składach sędziowskich oraz samodzielnie w postępowaniach niejawnych.

18 Sąd wskazał, że skarżący zajmował stanowisko asesora wojewódzkiego sądu administracyjnego od 1 stycznia 2004 r. do 28 lutego 2009 r. i po tej dacie przeszedł do innej pracy poza sądem, a jego wniosek został rozpatrzony przez organ I instancji [...] września 2009 r., zatem już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli wówczas, gdy już nawet osoby zajmujące stanowisko asesora sądu administracyjnego utraciły prawo do pełnienia czynności sędziego. Sąd zwracając uwagę na te okoliczności podkreślł, iż skarżący, jako że nie zdał jednego z egzaminu wskazanego w art. 25 ust. 1 pkt 4 u.r.p., nie mógł spełniać warunku wskazanego w lit. a) tego przepisu uprawniającego do wpisu na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji radcowskiej i bez złożenia egzaminu radcowskiego.

19 K. T. nie spełniał również warunku z art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p., gdyż nie zajmował, będąc asesorem wojewódzkiego sądu administracyjnego z przyczyn wskazanych wyżej, stanowiska sędziego. Sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadzało się tylko do określenia go konkretną nazwą, lecz miało na celu ustalenie, iż konkretnie nazwane stanowisko wyraża się konkretnymi obowiązkami i uprawnieniami osoby je zajmującej, a nie odwrotnie, że wykonywanie konkretnych zadań i obowiązków kreuje nazwę zajmowanego stanowiska, inną od określonej przepisami prawa, tj. ustawy o radcach prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 1478/10).

20 K. T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawny przez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik spraw. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że skoro ustawodawca w art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych nie wskazał wprost, że chodzi w nim o sędziów powołanych do pełnienia urzędu sędziego, to chodzi w nim również o takie osoby, które do pełnienia tego urzędu nie zostały powołane, lecz faktycznie zajmowały stanowisko sędziego. Jego zdaniem do takich osób należą asesorzy wojewódzkich sądów administracyjnych, którym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zgodą kolegium sądu, powierzył pełnienie czynności sędziowskich. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1341/05). Skoro asesor wojewódzkiego sądu administracyjnego z mocy mianowania był sędzią, to logicznym jest, że w zakresie orzeczniczym miał takie same uprawnienia, a także i obowiązki jak osoba powołana do pełnienia urzędu sędziego.

22 Jeżeli asesor wykonując czynności orzecznicze był sędzią, to w tym czasie zajmował stanowisko sędziego. Dokonując oceny statusu asesora wojewódzkiego sądu administracyjnego, który pełniąc czynności orzecznicze był sędzią i w tym czasie zajmował stanowisko sędziego, trzeba też mieć na uwadze wysokie wymogi jakie musiał spełnić kandydat na asesora tego sądu.

23 Zgodnie z art. 26 § 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów administracyjnych asesorem wojewódzkiego sądu administracyjnego mogła zostać (teoretycznie nadal może zostać, bo przepis ten nadal obowiązuje) osoba, która przez co najmniej cztery lata pozostawała na stanowisku sędziego, prokuratora lub radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo przynajmniej przez cztery lata wykonywała zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza albo przez sześć lat pozostawała w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

27 Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p,. przez błędną wykładnię tego przepisu.

28 Stosownie do treści art. 25 ust. 1 pkt 3 u.r.p. z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub wykonywały zawód notariusza albo adwokata. Treść omawianego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego zwolnione są osoby, które zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub wykonywały zawód notariusza albo adwokata. Przepis zawiera zamknięty katalog stanowisk uprawniających do zwolnienia z wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego. Ustawodawca ściśle określił rodzaj zajmowanych stanowisk uprawniających do ubiegania się o wpis na listę radców prawnych bez wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadza się tylko do określenia go konkretną nazwą, lecz ma na celu ustalenie, że konkretnie nazwane stanowisko wyraża się konkretnymi obowiązkami i uprawnieniami osoby je zajmującej. Orzekanie przez asesora w zakresie powierzonych mu czynności sędziowskich nie oznacza, że posiada on wszelkie uprawnienia i wykonuje wszelkie zadania właściwe dla osoby zajmującej stanowisko sędziego. Asesor nie staje się sędzią poprzez powierzeniu mu wykonywania obowiązków sędziego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i ustawy o radcach prawnych, rozróżniają zajmowanie stanowiska sędziego od stanowiska asesora sądowego. Przepis art. 26 § 2 u.p.s.a. przyznający kompetencję do powierzenia asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że są to stanowiska równoważne. Nadto zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 a u.r.p. wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski po dniu 1 stycznia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat zajmowały m.in. stanowisko asesora sądowego. Regulacja zawarta w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 4 u.r.p. wyraźnie rozróżnia zajmowanie stanowiska sędziego od stanowiska asesora sądowego i wiąże z tymi stanowiskami odmienne wymagania, jakie musza spełnić kandydaci ubiegający się o wpis na listę radców prawnych.

29 Natomiast powoływane przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły wyłącznie przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu rozstrzygnięć z udziałem asesorów. W wyrokach tych NSA wyraził stanowisko, że udział w składzie orzekającym asesora, któremu na podstawie art. 26 § 2 p.u.s.a., powierzono pełnienie czynności sędziowskich, nie może być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa i nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu.

30 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.