Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., II GSK 1110/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., II GSK 1110/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 kwietnia 2013 r.; sygn. akt III SA/Po 411/13 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odpowiedzialności członków zarządu spółki za zobowiązania spółki z tytułu nieopłaconych składek postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Dnia 10 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nieopłaconych składek.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

4 Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. strona wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nieopłaconych składek, wydanej na podstawie art. 83a pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.).

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Po 411/13) odrzucił skargę Z. L. Sąd I instancji podkreślił, że w związku z tym, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano tryb zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy), mający zastosowanie również do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy, skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 83a ust. 2 jest niedopuszczalna.

7 Sąd wskazał także, że z licznych orzeczeń Sądu Najwyższego oraz z uchwały tego sądu, podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10) wynika, że od decyzji ZUS wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym Sąd wywiódł, że do rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w tym na podstawie art. 83a pkt 2 u.s.u.s.) właściwym jest sąd powszechny.

8 Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik Z. L. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, nr 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że decyzje w przedmiocie objętym tym przepisem nie podlegają rozpoznaniu w drodze sądowo-administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wniósł w imieniu skarżącej o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 kwietnia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analizując orzecznictwo sądów administracyjnych znaleźć można rozstrzygnięcia sądowe, które postulują wobec środków odwoławczych od decyzji wydanych w oparciu o treść art. 83a ust. 2 u.s.u.s. kognicję sądów administracyjnych, a nie powszechnych. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji pominął przy orzekaniu okoliczności związane z istotą kontroli decyzji wydanej przez organ rentowy oraz z faktem, że opiera się ona w istocie rzeczy o kryteria legalności, a więc w sposób właściwy postępowaniu sądowo-administracyjnemu. W ocenie pełnomocnika skarżącej wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przemawia za prowadzeniem tego typu postępowań przed sądem administracyjnym.

9 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasadzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podnosząc że w sądownictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podlegają kontroli sądu powszechnego.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

12 Sąd I instancji zasadnie odrzucił przedmiotową skargę, stwierdzając, że została ona wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.

13 Nie sposób zgodzić się z będącym podstawą skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. poprzez uznanie, że decyzje w przedmiocie objętym tym przepisem nie podlegają rozpoznaniu w drodze sądowo-administracyjnej.

14 Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisy tego kodeksu stosuje się jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jako regulacje szczególne, mają zatem pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. w sprawach dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 2 ustanawia bowiem regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych (jak w niniejszej sprawie) na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.

15 W związku z tym, że enumeratywnie określone w treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego nie obejmują decyzji wydawanych w oparciu o art. 83a ust. 2 ustawy, brak jest przepisów wyłączających stosowanie wobec tych decyzji przewidzianego w art. 83 pkt 2 u.s.u.s. trybu zaskarżenia ich do sądu powszechnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma jej przedmiot, a nie tryb (zwyczajny czy nadzwyczajny), w jakim organ podjął rozstrzygnięcie.

16 Ponadto zauważyć należy, że w przeciwieństwie do sądów powszechnych, sądy administracyjne nie zostały ustawowo wyposażone w kompetencje do merytorycznego załatwiania spraw, a jedynie do rozstrzygania o zgodności działań organów administracji z prawem. Ustawowym celem poddania środków odwoławczych od decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (w tym na podstawie art. 83a pkt 2 u.s.u.s.) kognicji sądów powszechnych jest zatem umożliwienie skorygowania lub zmiany decyzji przez sąd, poprzez merytoryczne załatwienie sprawy, będącej przedmiotem sporu.

17 Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OPS 1/13), z której wynika, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

18 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującej wyraz w treści uzasadnienia uchwały, analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie pozwala z pełną aprobata odnieść się do stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964, poz. 43, nr 296, dalej:k.p.c.). Odnosząc się do treści art. 180 § 1 k.p.a. i 123 u.s.u.s. NSA wskazał, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych, o ile zawierają uregulowania odmienne w stosunku do uregulowań zamieszczonych w k.p.a., mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami kodeksu. Sąd zwrócił uwagę, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w k.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych).

19 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że stanowisko to znajduje oparcie w treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (której nadano moc zasady prawnej). Zgodnie z tą uchwałą od decyzji organu rentowego wydanej "w przedmiocie nieważności decyzji" wnosi się odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd podkreślił, że takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje również oparcie w przepisie art. 476 § 2 k.p.c.

20 Ponadto NSA zwrócił uwagę, że z treści uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2006 r., II UZP 1/06 wynika, że decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania, jako "zamykająca" drogę do wydania decyzji merytorycznej podlega kontroli sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwagi mają również zastosowanie do decyzji o odmowie wszczęcia przez organ rentowy postępowania w trybie nadzwyczajnym.

21 NSA wskazał także, że zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 83a ust. 2 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji podlega zaskarżeniu w drodze odwołania do sądu powszechnego.

22 Z powyższych względów, zgodnie z wiążącą pozostałe składy sądów administracyjnych wykładnią NSA, od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności) nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

23 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.