Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 1099/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., II GSK 1099/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1065/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 lutego 2015 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] września 2014 r. w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

4 Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Starosta G., działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. dalej p.r.d.) i art. 104 k.p.a. cofnął J. S. uprawnienia diagnosty nr [...] nadane [...] grudnia 2004 r.

5 W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2014r. do Starostwa wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Ł. IX Zamiejscowy Wydział Karny w G. z 7 października 2013 r. sygn. akt [...] skazujący J. S. za to, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. jako uprawniony diagnosta stacji kontroli pojazdów [...] w G., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, potwierdził nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne wpisując w dokumentacji pojazdu Daewoo Lanos nr rej. [...] i Seat Cordoba Vario nr rej. [...] wykonanie badań technicznych mimo, iż pojazdy te nie wjeżdżały na stanowisko diagnostyczne i nie był sprawdzany ich stan techniczny, uzyskując przy tym korzyści majątkowe w kwocie 324 zł, czym działał na szkodę Starostwa Powiatowego w G. Tym samym J. S. został uznany winnym przestępstwa wynikającego z poświadczenia nieprawdy w dokumentach komunikacyjnych i na mocy art. 271 § 3 k.k. został skazany na karę 6 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem na okres 2 lat próby. Starosta G. powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11 stwierdził, że okolicznością bezsporną jest fakt, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięcie mu uprawnień do wykonywania badań technicznych o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., choć ustalone to zostało nie w wyniku kontroli, lecz w postępowaniu sądowym.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. wynika, iż stwierdzenie nieprawidłowego działania diagnosty powinno wynikać z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 p.r.d. Co prawda przepis art. 83 ust. 6 p.r.d. został uchylony z dniem 21 sierpnia 2004 r. (ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. Dz.U. nr 173, poz. 1808 ze zm.), ale nie został przez ustawodawcę usunięty z treści art. 84 ust. 3 p.r.d., co budziło wątpliwości w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała NSA z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie II GPS 2/11, w której wskazano, że sformułowanie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy rozumieć jako wystąpienie podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień.

7 Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niniejszej podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień stało się uzyskanie informacji o prawomocnym wyroku karnym, którym skazano odwołującego się za przestępstwo fałszu intelektualnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej (poświadczenie nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne). Wszczęcie postępowania znajdowało zatem uzasadnione podstawy prawne.

8 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że cofnięcie diagnoście uprawnienia do przeprowadzania badań technicznych nie jest sankcją karną. W sytuacji gdy diagnosta dopuści się uchybień wymienionych w art. 84 ust. 3 u.p.r.d., to podlega odpowiedzialności administracyjnej. Sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty nie jest więc tożsama z sankcją karną w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty przez określony czas. Ukaranie diagnosty dopuszczającego się naruszeń określonych w przepisie art. 271 § 1 k.k., bądź też zakończenie takiego postępowania w jakikolwiek inny sposób, nie prowadzi do sytuacji, w której strona zostaje zwolniona z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej na gruncie przepisów p.r.d.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę J. S. stwierdził, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. ma kategoryczne brzmienie. W przypadku ustalenia nieprawidłowego działania diagnosty organ nie ma wyboru i jest zobowiązany cofnąć uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Kluczowe jest zatem dokonanie bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

10 Analizując treść przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że co prawda stwierdzenie nieprawidłowego działania diagnosty powinno wynikać z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 p.r.d. ale wątpliwości w tej mierze rozstrzygnęła uchwała NSA z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie II GPS 2/11.

11 Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO , że ww wyrok karny był również głównym dowodem w sprawie, bowiem na jego podstawie orzeczono cofnięcie uprawnień, kwestionowane przez skarżącego. Istotnie, jak zarzucił skarżący, nie przeprowadzono innych czynności dowodowych. Zaniechanie to nie nastąpiło jednak z naruszeniem przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów powołanych w skardze. Wyrok sądu karnego jest dokumentem urzędowym w świetle art. 76 § 1 k.p.a. Ustalenia, co do faktu i skazania zawarte w sentencji wyroku są wiążące dla organów administracji.

12 Powołując się na 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że z regulacji tych wynika, iż kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się na podstawie k.p.a. jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Potwierdza przepis art. 78 § 1 k.p.a., jak również zasada ekonomii postępowania wymaga, aby organ dążył do załatwienia sprawy najprostszymi środkami (art. 12 k.p.a.)., co należy rozumieć także jako przeprowadzenie tylko takich dowodów, które służą wyjaśnieniu sprawy. Oznacza to w konsekwencji, że nie ilość zebranych dowodów decyduje o prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale znaczenie ocenionych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższym zasadom organy w sprawie niniejszej nie uchybiły.

13 Zdaniem Sądu I instancji prawomocny wyrok karny jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanek cofnięcia diagnoście uprawnień (art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d.). Bezspornie bowiem potwierdza, że diagnosta dokonał wpisu danych do dokumentacji pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym a w konsekwencji i z prawem. W tych okolicznościach organy trafnie oceniły, ze brak jest podstaw do przedłużania postępowania i przeprowadzania innych niż wyrok skazujący dowodów.

14 Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 913/10 WSA w Warszawie stwierdził, że prawomocny wyrok skazujący za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych bez faktycznego ich wykonania należy ocenić tak, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, czego konsekwencją jest cofniecie uprawnień do wykonywania badań technicznych (także: wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2012 r., III SA/Łd 28/12, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., III SA/Po 1222/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2014 r., II SA/Go 59/14, pub. CBOSA).

15 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP (mylnie wskazanego przez Sąd I instancji jako art.1) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie zasady proporcjonalności i podwójnego karania za ten sam czyn Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 84 ust. 3 p.r.d., nie daje organowi możliwości miarkowania konsekwencji za uchybienia tam określone, natomiast nakazuje cofnąć diagnoście uprawnienia, gdyż zamiarem ustawodawcy było odsunięcie od zawodu nierzetelnych diagnostów, a w konsekwencji zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

16 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. S. wniósł o jego o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

17 Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy - Prawo ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) wobec jego niezgodności z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą proporcjonalności i zakazu podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego ("ne bis in idem") i błędnego uznania, że przepis ten może być stosowany w ustalonym stanie faktycznym w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, które zostało poprzedzone uprzednim orzeczeniem wobec diagnosty przez sąd w postępowaniu karnym kary pozbawienia wolności i grzywny za ten sam czyn z odstąpieniem od wymierzenia środka karnego określonego w art. 41 Kodeksu Karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego.

18 W obszernym uzasadnieniu skargi powyższy zarzut został szczegółowo omówiony.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

21 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej.

22 Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

23 W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

25 Na wstępie należy zauważyć, że z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, iż wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1909/14). Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, zaś niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Mimo tej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że biorąc pod uwagę uzasadnienie tych zarzutów autorowi skargi kasacyjnej chodziło o niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów.

26 W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a zatem stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu. Autor skargi kasacyjnej sformułował jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do cofnięcia uprawnień diagnosty.

27 Z zarzutu skargi kasacyjnej rozwiniętego w uzasadnieniu wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży uznał, iż w świetle art. 84 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP prawomocny wyrok skazujący za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych może stanowić podstawę do cofnięcie diagności uprawnień zawodowych pomimo, iż w toku postępowania karnego nie doszło do orzeczenia zakazu wykonywania zawodu.

28 Ustosunkowując się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w wyroku z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 928/13, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ta odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Stąd też okoliczność, iż skarżący na podstawie art. 41 § 1 k.k. nie został pozbawiony prawa wykonywania zawodu nie oznacza, iż nie mogły zostać cofnięte mu uprawnienia w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego. Sąd karny nie zastępuje bowiem organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Ponadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może". Również w wyroku z 5 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta co do zasady powinien ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty, ponieważ są to dwie niezależne od siebie i nie konkurujące ze sobą sankcje.( sygn. akt II GSK 2175/11).

29 Idąc tym tokiem rozumowania Naczelny Sąd Administracyjne doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew argumentom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ani też do naruszenia zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego czyli zasad wynikających z przepisów art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej.

30 Sąd I instancji nie naruszył też art. 84 ust. 4 p.r.d., który nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było cofnięcie diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, a nie wydanie ponownego uprawnienia.

31 Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.