Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1093/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1093/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych S.-T. Spółki z o.o. w W. oraz Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1263/10 w sprawie ze skargi S. – T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargi kasacyjne 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1263/10, uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, w pozostałej części oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 W dniu 19 sierpnia 2009 r. w W. poddano kontroli pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. WB [...]. Kierujący pojazdem M. J. D. okazał do kontroli m. in.: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu oraz wypis nr 00104 z licencji nr 0047928 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej [...] sp. z o.o. (dalej: skarżąca), paragon z kasy fiskalnej, na którym widniała nazwa skarżącej. W trakcie kontroli sporządzono protokół nr [...], w którym stwierdzono, że na boku kontrolowanego pojazdu widnieje napis "[...], taryfa 1 dzienna 1 km: 2,80 zł". W pojeździe zamontowany jest drogometr firmy Novitus połączony przewodem z kasą fiskalną. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano w charakterze świadka kierowcę pojazdu M. J. D., który zeznał, iż jest zatrudniony w spółce [...] na podstawie umowy zlecenia. W dniu kontroli wykonywał kilka kursów przewożąc pasażerów. Pasażer po odbytym kursie otrzymywał paragon z kasy fiskalnej. Wskazał, że zlecenia przewozu osób otrzymuje drogą radiową z centrali firmy [...]. Kontrolujący wykonali telefon pod nr [...], gdzie uzyskano połączenie z przedsiębiorstwem [...]. Kontrolę udokumentowano dodatkowo zdjęciami fotograficznymi.

6 Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5000 zł), oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (kara 5000 zł) oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5000 zł).

7 Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wskazał, że umieszczone na dachu urządzenie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). Zdaniem organu, nie jest zasadne utożsamianie urządzenia technicznego z lampą. W ocenie organu odwoławczego, takie urządzenie pełni rolę znaku identyfikującego podmiot wykonujący okazjonalny transport drogowy osób, wbrew zakazowi określonemu w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Organ podkreślił, że analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie potwierdziła, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej.

8 Uzasadniając wymierzenie kary za umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy organ podał, że skarżąca posługuje się nazwą [...] sp. z o.o. tylko w celach urzędowych, natomiast w celach marketingowo-handlowych posługuje się nazwą [...]. Odnosząc się do adresu internetowego "[...]" GITD wskazał, że jest to niewątpliwie oznaczenie zawierające w sobie nr telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozu osób. Organ podkreślił, że w pojeździe był zamontowany taksometr, współpracujący z kasą fiskalną, a nie drogomierz. Zdaniem organu drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym do taksometru.

9 Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie w całości.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając w części skargę [...] sp. z o.o. podniósł, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. naruszają prawo wyłącznie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W pozostałej części Sąd skargę oddalił.

11 Sąd I instancji podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca nie legitymowała się licencją uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d. Posiadała jedynie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Tym samym nie miała prawa do umieszczania i używania urządzeń oraz oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. Odnosząc się do zarzutu błędnego, zdaniem strony, utożsamienia taksometru z drogometrem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany drogometr firmy Novitus połączony z kasą fiskalną, co wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli z dnia 19 sierpnia 2009 r., dokumentacji fotograficznej pojazdu wykonanej przez kontrolującego (k. 43-45 akt administracyjnych) oraz protokołu przesłuchania świadka - kierowcy z dnia 19 sierpnia 2009 r. (k. 38 ww. akt). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA podkreślił, że dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżąca nie posiadała.

12 Zdaniem Sądu, za niezasadne należało uznać również zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie potwierdził, iż do takiego naruszenia doszło. Wskazany przepis zabrania umieszczania na pojeździe, który nie jest taksówką oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Dla zaistnienia deliktu administracyjnego określonego w cytowanym przepisie wystarczy, że ziści się tylko jedna z wymienionych tam sytuacji, a mianowicie, że na pojeździe umieszczona jest nazwa przedsiębiorcy albo adres albo jego telefon. W przedmiotowej sprawie na skontrolowanym pojeździe umieszczono adres strony internetowej [...] oraz "[...], taryfa 1 dzienna 1 km: 2,80 zł", który nie stanowi nazwy ani adresu, pod którymi strona prowadzi działalność gospodarczą. Dla wydanego rozstrzygnięcia decydujące znaczenie ma fakt, iż po wyodrębnieniu z adresu internetowego www. [...].pl, [...] zawartego w nim ciągu liczb [...] i po wybraniu ich jako numeru telefonu można było zamówić usługę transportową polegającą na przewozie osób. Zdaniem Sądu organy obu instancji, dokonując w tej części prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

13 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wspomnianej kary pieniężnej (pkt 2 wyroku).

14 Natomiast uwzględniając skargę [...] sp. z o.o. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych Sąd wskazał, że organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu organy obu instancji w konsekwencji powyższych uchybień nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście strona skarżąca wykonywała w dniu kontroli sporny przewóz z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

15 Tym samym organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd zaznaczył, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

16 W ocenie Sądu zastrzeżenia budzą ustalenia organów, na podstawie których organy stwierdziły naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe naruszenie zostało wskazane przez organ I instancji dopiero w piśmie z dnia 15 października 2009 r., stanowiącym uzupełnienie zawiadomienia z dnia 10 września 2009 r. o wszczęciu z urzędu - w wyniku kontroli drogowej - postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wyszczególnionych w protokole kontroli z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...]. W protokole zaś wskazuje się jedynie na naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d.

17 Sąd zaznaczył, że ani w czasie kontroli, ani do czasu przesłania stronie zawiadomienia uzupełniającego o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji nie podjął żadnych czynności, celem uzupełnienia materiału zgromadzonego w sprawie o dowody potwierdzające zasadność rozszerzenia katalogu naruszeń. Tym samym, Sąd nie uznał prawidłowości stwierdzenia organu I instancji zawartego w uzasadnieniu decyzji, że "organ ustalił (...), że na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne", "baner – urządzenie techniczne w kształcie aparatu fotograficznego" jak podano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu skoro organy przyjęły, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu "aparat fotograficzny" jest urządzeniem technicznym, zobowiązane były do precyzyjnego opisu powyższego urządzenia, przedstawienia stosownych dowodów w tym zakresie (dokumentację fotograficzną, pozbawioną opisu, Sąd uznał za niewystarczającą), a w konsekwencji zdefiniowania samego pojęcia, którym posługiwały się w uzasadnieniu decyzji poprzez jednoznaczne określenie, czy mieści się ono w kategorii urządzeń, o których mowa w cytowanym przepisie ustawy o transporcie drogowym. Przy interpretacji pojęcia "lampy" lub "innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Sąd podkreślił, że zakazy te zostały wprowadzone w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nieposiadających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni WSA uznał, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie, czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

18 Według Sądu zasadnym byłoby zatem podjęcie niezbędnych działań, celem ustalenia, że zamontowane na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie posiadało cechy konstrukcyjne, pozwalające zakwalifikować je jako urządzenie techniczne lub lampę, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

19 W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy Inspekcji Transportu Drogowego do przywołanych przez stronę skarżącą argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. musi dysponować stanowiskiem organu, zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej za dane naruszenia szczegółowo opisane w ustawie o transporcie drogowym. Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, iż w toku ponownego postępowania organy Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o transporcie drogowym, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy powinny wyjaśnić, po uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie (np. w postaci zeznań świadków, pozyskania dokumentacji technicznej bądź elektrycznej spornego "aparatu fotograficznego") oraz po przedstawieniu jego opisu, czy to urządzenie jest "urządzeniem technicznym", w rozumieniu art. 18 ust.5 lit. c) u.t.d., uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z dnia 31 marca 2010 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r. w części dotyczącej omówionej wyżej kary pieniężnej w wysokości 5.000,- złotych.

20 II

21 Powyższy wyrok skargami kasacyjnymi zaskarżyły obydwie strony.

22 Skarżąca [...] sp. z o.o wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej jej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

23 I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

24 1. art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo - funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało:

25 niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy,

26 uwzględnienie interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa,

27 stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej,

28 art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż z ustalonego materiału dowodowego w sprawie, wynika iż umieszczony na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowi numer telefonu oraz oznaczenie przedsiębiorcy w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej,

29 art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja nakładająca karę pieniężną stanowiącą sumę kar pieniężnych, nie stanowi decyzji o charakterze materialnym i w związku z powyższym może zostać uchylona w części,

30 II. Naruszenie przepisów postępowania, tj:

31 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.oraz w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny:

32 a) umieszczenia na pojeździe ciąg cyfr i liter stanowiące adres domeny internetowej stanowią numer telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Sp. z o.o.,

33 c) zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a), b) ustawy o transporcie drogowym,

34 6. art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151§ 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny oraz protokół kontroli stanowią wystarczające dowody do przyjęcia, iż umieszczony w pojeździe drogomierz jest połączony z kasą fiskalną i jest to urządzenie tożsame ze wskazanym przez ustawodawcę taksometrem oraz przyjęcie, iż umieszczony na pojeździe ciągu cyfr i liter stanowiący adres domeny internetowej stanowią numer telefonu - co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, iż dokonane ustalenia faktyczne znajdują należyte oparcie w materiale dowodowym i są wystarczające do zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym.

35 Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora transportu Drogowego oraz w zakresie orzeczenia w pkt 3 i 4 wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

36 III. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

37 1. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.td. oraz lp. 2.9 ust. 3 załącznika do ustawy, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że dla ustalenia, czy zamontowane na dachu pojazdu urządzenie jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie, niezbędne jest badanie dokumentacji technicznej bądź elektrycznej takiego przedmiotu, podczas gdy dla ustalenia, czy zainstalowany przedmiot jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie, wystarczające jest już samo wykazanie, że zamontowane urządzenie może wywoływać przekonanie u określonej grupy konsumentów – potencjalnych pasażerów, iż oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bez względu na szczegółowe parametry techniczne bądź użytkowe urządzenia,

38 IV. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

39 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły dowodów, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach, jako pozbawiona opisu, jest niewystarczającą, co w ocenie Sądu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy należycie, w sposób pozwalający na jej właściwe rozpatrzenie, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia,

40 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez zamieszczenie sprzecznych wskazań Sądu I instancji w stosunku do oceny prawnej wyrażonej zarazem przez Sąd, który uznając za trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. zawarty w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 638/09, zgodnie z którym, dla właściwej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę, jako lampa lub inne urządzenie techniczne, zaś istotne jest tylko to, czy sugeruje ono wykonywanie pojazdem przewozu w oparciu o licencję na wykonywanie transportu taksówką, jednocześnie wskazał, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny przesłuchać świadków, pozyskać dokumentację techniczną lub elektryczną zamontowanego "aparatu", oraz sporządzić jego opis, podczas gdy parametry techniczne i konstrukcyjne urządzenia w świetle wyrażonej uprzednio oceny prawnej nie mają istotnego znaczenia dla jego właściwej oceny prawnej;

III

41 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

42 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wniesionych skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

43 Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

44 1. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna skarżącej spółki ([...] sp. z o.o) została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji, że były podstawy do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ u.t.d., bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że zamontowanie i używanie w pojeździe drogomierza i połączenie go z kasą fiskalną jest jednoznaczne z zamontowaniem i używaniem taksometru, umieszczone na pojeździe nazwa i numer są powiązane ze skarżącą. Wynikało to zdaniem skarżącej z błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym.

45 Ocena powyższych zarzutów może być przeprowadzona po dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, odnoszących się do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Tylko prawidłowe rozumienie pojęć użytych w tych przepisach pozwoli oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie były wystarczające, a zatem, czy uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, skutkujące w efekcie niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d.

46 Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.

47 Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.

48 Ratio legis wprowadzenia zakazów, określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d., było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).

49 Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

50 Zgodnie z art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.

51 Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące błędnej wykładni tychże przepisów należało uznać za chybione.

52 Dla porządku należy wyjaśnić, że zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej spółki [...] sp. z o.o dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie naruszenia zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. są ściśle powiązane i poniżej zostaną omówione łącznie. Przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego w każdy przypadku mają według Spółki polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny, co prowadziło do uznania za zasadne nałożenie kary za poszczególne naruszenia zakazów. Zauważyć przy tym należy, że w podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej) błędnie powołano jako naruszony art. 151 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż ta norma prawna nie składa się z tego rodzaju jednostki redakcyjnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwalała przyjąć, iż w tym zakresie strona skarżąca wskazywała jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Także wbrew regułom wynikającym z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., formułując zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a. strona skarżąca nie określiła konkretnych jednostek redakcyjnych tych norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) oraz jej uzasadnienia przyjął, iż zarzuty te dotyczą art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

53 Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada definicji legalnej tego urządzenia. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera takiej definicji. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego aktu prawnego, którego regulacja mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków. Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1083/11, z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1397/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

54 Podkreślenia wymaga, że znajdujący się w pojeździe drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r., II GSK 911/08, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 108). Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości organów, a następnie Sądu I instancji, iż zamontowane urządzenie stanowiło taksometr elektroniczny, o czym świadczyła treść załącznika do protokołu kontroli z dnia 19 sierpnia 2009 r., treść protokołu przesłuchania świadka M. J. D. - kierowcy kontrolowanego pojazdu z dnia 19 sierpnia 2009 r., (k. 38 akt administracyjnych) oraz dokumentacja fotograficzna pojazdu wykonana przez kontrolującego (k. 43-45 akt administracyjnych). Dalmierz połączony z kasą fiskalną – jak słusznie podkreślił Sąd I instancji - jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 202/09.

55 Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie błędnie ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się taksometr.

56 Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczyła zakwestionowania prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonanych przez organy administracji ustaleń, że napis "[...]" jest nazwą skarżącej, zaś ciąg cyfr "[...]" jest numerem telefonu i to należącym do skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są trafne.

57 Decydujące znaczenie ma fakt – co słusznie podkreślił Sąd I instancji - iż po wyodrębnieniu z adresu internetowego www. [...].pl, [...] zawartego w nim ciągu liczb [...] i po wybraniu ich jako numeru telefonu można było zamówić usługę transportową polegającą na przewozie osób. Wskazaną okoliczność potwierdzają jednoznacznie ustalenia zawarte w załączniku do protokołu kontroli z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...] (k. 37 akt administracyjnych) oraz notatka służbowa z dnia 19 sierpnia 2009 r. (k. 39 ww. akt). Z notatki wynika, że po wybraniu numeru telefonu [...] dochodzi do połączenia z centralą [...], której pracownik przyjmuje zgłoszenie na realizację kursu. Poczynione przez organy ustalenia potwierdziły zatem kwestię zasadniczą, tj. rzeczywistą możliwość złożenia zamówienia pod numerem telefonu zawartym w adresie internetowym. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje fakt, iż cały numer telefonu, pod którym przyjmowane są zlecenia na przewozy brzmi 22 [...], gdyż dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., istotny był zamiar, w jakim numer ten został umieszczony na pojeździe wśród innych znaków. Cel jego umieszczenia wyjaśniły ustalenia dokonane przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

58 W tej sytuacji, Sąd I instancji, jak i organy administracji – kierując się względami logiki i doświadczenia życiowego – były uprawnione do uznania, że umieszczony na pojeździe ciąg cyfr jest numerem telefonu, pod którym możliwe jest zamówienie usługi transportowej wykonywanej na rzecz skarżącej spółki (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1217/10, II GSK 1216/10, II GSK 1218/10; wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 11167/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

59 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że umieszczona na pojeździe nazwa "[...]", nie jest tożsama z firmą skarżącej [...] Sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie następuje tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą, pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2009 r., II GSK 110/09; z dnia 19 stycznia 2010 r., II GSK 330/09;z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 355/09, z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 390/09; wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 11167/11 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W związku z umieszczeniem przez skarżącą na dachu i boku pojazdu nazwy "[...]", a także treścią protokołu z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z numerem uwidocznionym na pojeździe oraz treścią protokołu zeznań świadka (kierowcy skontrolowanego pojazdu), Sąd I instancji i organy administracji były uprawnione do przyjęcia, że "[...]" jest nazwą służącą działalności gospodarczej skarżącej prowadzonej w zakresie przewozu osób.

60 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak podstaw do przyjęcia, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do przyjęcia ustaleń, iż umieszczony w pojeździe drogomierz był połączony z kasą fiskalną. Strona skarżąca formułując tego rodzaju zarzut podnosiła, że protokół kontroli oraz materiał fotograficzny nie mógł stanowić wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także i zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Dodać należy, że ustaleń w kwestionowanym zakresie organy dokonały nie tylko w oparciu o protokół kontroli i sporządzony w czasie kontroli materiał fotograficzny, ale w oparciu o inne dowody wskazane w wydanej decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano w jakikolwiek sposób możliwość wyrażania stanowiska w sprawie, bowiem – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji - organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organy obu instancji, dokonując w tej części prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

61 Z tych przyczyn zarzuty te należało także uznać za bezzasadne.

62 Brak też podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie formułowanym w petitum, jak i w szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Nietrafny jest zarzut niewyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Formułowane w tym zakresie zarzuty stanowią w istocie polemikę z przedstawionym przez Sąd I instancji stanowiskiem.

63 Nie jest usprawiedliwiony zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy art. 8 i 11 k.p.a. są przepisami procesowymi. Zatem łączenie zarzutu ich naruszenia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., który to przepis dotyczy uchybień w zakresie prawa materialnego, jest niezasadne. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. wskazywałaby, iż strona skarżąca uchybienia te wiąże z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że stosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej zastosowanych przepisów prawa materialnego powoduje niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek przy załatwieniu sprawy oraz obniżenie zaufania do organów Państwa, w szczególności gdy następuje zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że zmienność ocen prawnych nie jest co do zasady wyłączona, ale z uwagi na zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. powinna być wyjaśniona w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służący realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego.

64 Orzekające w sprawie organy dokonały wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, uwzględniając aktualne orzecznictwo sądowe w tym zakresie, wskazując szczegółowo w uzasadnieniu wydanych decyzji przesłanki, którymi się kierowały. Zatem brak podstaw do uznania, iż w ten sposób zostały naruszone zasady zawarte w art. 8 i 11 k.p.a.

65 Z uwagi na powyższe, tj. wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz właściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją organu I instancji, wobec naruszenia przepisów postępowania, błędu w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej subsumpcji.

66 Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione.

67 Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. wskutek skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

68 2. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna organu (Głównego Inspektora Transportu Drogowego) została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ocenie podlegają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

69 W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

70 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastrzeżenia Sądu I instancji budziły ustalenia, na podstawie których organy stwierdziły naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem w protokole kontroli z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie wskazano na naruszenie tego przepisu, a jedynie przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d., a mimo to organy obu instancji nie podjęły czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego o dowody potwierdzające zasadność rozszerzenia katalogu naruszeń. Natomiast dokumentacja fotograficzna pozbawiona opisu, została uznana przez Sąd I instancji za niewystarczającą do przyjęcia naruszenia art.18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

71 Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdził, że w protokole kontroli nie zamieszczono opisu naruszenia zakazu z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., ale podkreślił, że protokół kontroli stanowi jedną z czynności procesowych dokumentujących zastany podczas kontroli stan faktyczny, nie jest jedynym środkiem dowodowym. Zatem brak stwierdzenia naruszenia w protokole, nie oznacza, że faktycznie w sprawie do takiego zdarzenia nie doszło, jeżeli zgromadzony podczas kontroli materiał dowodowy wskazuje na wystąpienie tego naruszenia.

72 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do dostrzeżonych przez ten Sąd naruszeń przez organy obu instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Należy wskazać, na wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli.

73 Ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie przewidują kontrole przewozów drogowych, w tym kontrole drogowe. W rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym uregulowano sposób przeprowadzenia kontroli, sporządzania dokumentacji kontroli i protokołu (art. 73-75 u.t.d.), a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. W przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) obowiązującego w dacie kontroli drogowej, której dotyczy rozpoznawana sprawa, uregulowano postępowanie kontrolne w związku z prowadzoną kontrolą drogową. Stosownie do treści art. 74 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Podobne regulacje zawarte są w § 10 cyt. rozporządzenia. Natomiast w myśl § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 165/11).

74 Treść powyższych uregulowań wskazuje, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi właśnie protokół kontroli. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń będący podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Należy też zauważyć, że protokół z kontroli drogowej winien odpowiadać wymaganiom z art. 68 k.p.a., a jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej i wskazuje jednoznacznie na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r, sygn. akt VI SA/Wa 1224/04, LEX nr 205475; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1349/07)

75 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem kierowcy kontrolowanego pojazdu, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Toteż, jeżeli organ zamierzał rozszerzyć zakres stawianych zarzutów, a to na potrzeby nałożenia na przewoźnika dalej idących sankcji, niż to wynika z ustaleń stwierdzonych w protokole, powinien był uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, by wykazać, że naruszenie to zostało stwierdzone podczas tej jednej kontroli. Zatem, jeżeli organ w protokole kontroli nie zawarł ustaleń co do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.), to uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że na organach Inspekcji Transportu Drogowego, które rozszerzyły zakres naruszeń spoczywał obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Nie wyłącza tego obowiązku okoliczność, że organy inspekcji dysponowały środkiem dowodowym w postaci zdjęć fotograficznych, zresztą pozbawionych opisu.

76 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro organy przyjęły, że umieszczone na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie w kształcie aparatu fotograficznego jest urządzeniem technicznym, zobowiązane były do opisu tego urządzenia i przedstawienia dowodów w tym zakresie, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem zaznaczyć, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika jedynie tyle, że na dachu pojazdu w chwili fotografowania znajdowała się bryła w kształcie aparatu fotograficznego z napisami. W tym kontekście należy wskazać, że czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcie umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabnia pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane w świetle wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. za urządzenie techniczne.

77 W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powoływanym w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt administracyjnych sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd ten nie wziął pod uwagę całości akt sprawy lub oparł się na dowodach, pozostających poza tymi aktami. Wobec tego nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia cytowanego przepisu.

78 Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną organ nie wskazał, w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżania, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt GSK 884/04).

79 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu odnosi się do wadliwości uzasadnienia wyroku. Wadliwość taka może jednak stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, przyjęte za podstawę orzekania. Sąd ten wskazał z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej uznał zasadność zarzutów skargi. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera sprzecznych wskazań Sądu I instancji w stosunku do oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd. Bowiem Sąd I instancji interpretując pojęcia "lampa lub inne urządzenie techniczne", o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przy zastosowaniu wykładni celowościowej prawidłowo skonstatował, że istota problemu sprowadza się do ustalenia czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W konsekwencji prawidłowe i logiczne są wskazania Sądu by organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjęły niezbędne działania celem ustalenia, że zamontowane na dachu pojazdu urządzenie posiadało cechy konstrukcyjne pozwalające zakwalifikować je jako urządzenie techniczne lub lampę, o których mowa w omawianym przepisie.

80 Negowanie przez stronę rozstrzygnięcia i kwestionowanie motywów, jakimi Sąd kierował się przy wydawaniu wyroku nie oznacza natomiast, że uzasadnienie wyroku uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a.

81 Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieusprawiedliwione.

82 Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., bowiem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dokonywał subsumcji stanu faktycznego do przepisów art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz Ip.2.9 ust. 3 załącznika do tej ustawy, z uwagi na to, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego.

83 Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. wskutek skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego - orzekł jak w punkcie 2 sentencji.

84 O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i wobec faktu, że przedmiotem rozpoznania były skargi kasacyjne obu stron i obie skargi kasacyjne zostały oddalone, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.