Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1085/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1085/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 231/12 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zajęcia pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz W. T. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. o sygn. III SA/Kr 231/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie ze skargi W. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 Sąd I instancji przyjął, że organ - wydając zaskarżoną decyzję – naruszył art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Chodzi o to, że pomimo obowiązku wynikającego z tego przepisu, nie przytoczył podstawy prawnej, a wskazał przepisy niemające nic wspólnego z przedmiotem postępowania, tj. m.in. art. 60, art. 64, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 67a § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

4 Zdaniem Sądu, z uzasadnienia decyzji nie wynika, który z ustępów art. 64 ustawy o finansach publicznych, miałby stanowić podstawę rozstrzygnięcia i dlaczego. Jeśli organ uznał, że należność, o umorzenie której zwrócił się skarżący, stanowi "nieopodatkowaną należność" budżetową o charakterze publicznoprawnym, to po pierwsze powinien wyjaśnić, z czego takie stanowisko wynika, a następnie wykazać, na jakiej podstawie – powołując art. 67a § 3 Ordynacji podatkowej, uznał tę "nieopodatkowaną należność" za "zaległość podatkową", bądź za "odsetki za zwłokę" bądź za "opłatę prolongacyjną", o której mowa w tym przepisie. Podobnie, powołany w podstawie prawnej decyzji art. 40a ustawy o drogach publicznych, zawiera szereg ustępów, niemających nic wspólnego z przedmiotem postępowania. Powyższe oznacza naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a.

5 Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest wniosek W. T. z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzenie należności pieniężnych z tytułu opłat za czasowe zajęcie pasa drogowego, związane z remontem elewacji budynku przy ul. S. [...] w K., naliczonych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. w kwocie 10.135,20 zł. W ocenie Sądu I instancji, organ - odmawiając umorzenia powyższej należności – nie odniósł się do zawartego we wniosku argumentu, że remont konserwatorski elewacji prowadzony w ramach odnowy zabytków K., jest częściowo finansowany z funduszy miejskich, zaś ok. 80% powierzchni użytkowej budynku stanowi własność Gminy K. Natomiast w odniesieniu do argumentu, że przedmiotowa kamienica wpisana jest do rejestru zabytków, organ nie odniósł się do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w szczególności jej rozdział 7, regulujący zasady finansowania opieki nad zabytkami i nakładający konkretne obowiązki m.in. na jednostki samorządu terytorialnego.

6 Ponadto zdaniem Sądu, organy obu instancji powinny były odnieść się (a tego nie uczyniły) do uchwały Rady Miasta K. z dnia 31 maja 2000 r. w sprawie zasad i trybu umarzania opłat za zajęcie pasa drogowego nr LII/419/00. Na podstawie tej uchwały w dniu [...] grudnia 2009 r. wydana została decyzja umarzająca skarżącemu kwotę 50.344 zł z tytułu należności za zajęcie pasa drogowego w celu wykonania – w ramach prac w zakresie konserwacji zabytków – remontu elewacji budynku przy ul. D. [...] w K. Sąd podkreślił, że § 5 powyższej uchwały jednoznacznie wskazuje na obligatoryjność umorzenia takiej opłaty w przypadku realizacji prac w zakresie konserwacji zabytków. W ocenie Sądu I instancji, pomimo że uchwała ta obecnie nie obowiązuje, to stanowi określenie sytuacji, w których występuje interes publiczny w rozumieniu art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa, uzasadniony treścią ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

7 W ocenie Sądu, organy obu instancji dopuściły się także naruszenia art. 7 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, że inwestor, którym w przeważającej części była Gmina K., nie ujął kosztów opłaty za zajęcie pasa drogowego w kosztorysie wykonawczym, a następnie – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., odmówił wykonawcy umorzenia tej opłaty.

8 Sąd stwierdził ponadto, że organ I instancji prowadząc postępowanie, nie stał na straży praworządności, ale wprowadzał w błąd obywatela. Chodzi o to, że wezwał skarżącego do dostarczenia dokumentów potwierdzających finansowanie prac renowacyjnych z funduszy miejskich, a następnie w uzasadnieniu decyzji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.

9 W tych okolicznościach, decyzje organów obu instancji należało uchylić.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60, art. 64, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 67a § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

11 Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w decyzjach organów obu instancji prawidłowo wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie w sprawie umorzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie przewidują obligatoryjnego umorzenia opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego dla realizacji prac polegających na remoncie zabytkowego budynku. Decyzja organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ulgi jest decyzją uznaniową.

12 Kasator wskazał, że skoro decyzja o umorzeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego wydana została na podstawie art. 64 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, to zastosowanie ulgi w spłacie może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia ważnego interesu podatnika lub gdy jest to uzasadnione interesem publicznym. W rozpoznawanej sprawie jednak te przesłanki nie wystąpiły.

13 Ponadto Sąd I instancji błędnie powołał się na nieobowiązującą już uchwałę Rady Miasta K. z dnia 31 maja 2000 r. w sprawie zasad i trybu umarzania opłat za zajęcie pasa drogowego nr LII/419/00. Utraciła ona moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych. Zatem, powyższa uchwała nie może mieć zastosowania w sprawach wszczętych pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

14 W konsekwencji, jako całkowicie nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Ponadto, wskazania Sądu co do dalszego postępowania, są nieprecyzyjne i nie wskazują podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

15 W związku z powyższym, zdaniem organu, zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

19 Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

20 Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

21 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.

22 Przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, kastor zarzuty sprowadził do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60, 64 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz przepisów uchwały Rady Miasta K. nr LII/419/00 z dnia 31 maja 2000 r. w sprawie zasad i trybu umarzania opłat za zajęcie pasa drogowego, zmienionej uchwałą Rady Miasta K. nr L.IX/760/08 z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany powyższej uchwały z dnia 31 maja 2000 r., a polegającej na stwierdzeniu, że przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji gdy nie wystąpiła przesłanka zastosowania błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do wymienionych powyższych ustaw, zaś odwołanie się do uchwał nie było uzasadnione, gdyż były one nieobowiązujące. W ocenie kasatora, ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Na gruncie tej ustawy art. 60 wprowadził pojęcie niepodatkowych należności budżetowych oraz sformułował ich przykładowy katalog. W pkt 7 tego przepisu wymienił dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie taką ustawą jest ww. ustawa o drogach publicznych. W art. 67 w sprawach tych odsyła do stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej – między innymi art. 67a § 1 pkt 3. Z przepisów tych nie wynika, że jest to obligatoryjne umorzenie opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego dla realizacji prac polegających na remoncie zabytkowego budynku. Decyzja ta w ocenie kasatora jest uznaniowa dla właściwego organu do rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ulgi. W sytuacji wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 64 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej udzielona ulega może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia ważnego interesu podatnika lub gdy jest to uzasadnione interesem publicznym. Przepis art. 43 ust. 1 i 2 o finansach publicznych zawarty w cytowanej wyżej uchwale, uchylił z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241), odesłał do stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisów Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że uchwała nie mogła mieć zastosowania do spraw wszczętych pod rządami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

23 Podkreślić należy, że Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji z przyczyn procesowych. Przyjął, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny będzie podstawą do oceny przepisów prawa materialnego, mając na uwadze wystąpienie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Nie podlegały zatem ocenie przepisy prawa materialnego i nie można zarzucić ich naruszenia, jak błędnie wywiódł kasator. Całościowe zebranie materiału dowodowego i kompleksowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych stanie się dopiero podstawą do przyjęcia, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie. Ocena ich będzie uzależniona od spełnienia przesłanek warunkujących zaistnienie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Wymaga to wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, aby na tej podstawie stwierdzić, czy dana sytuacja faktyczna mieści się w zakresie wymaganych przesłanek.

24 W związku z powyższym, trafnie Sąd I instancji wskazał na znaczenie wymienionych przepisów dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności za zajęcie pasa drogowego.

25 Z przyczyn powyższych – Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.

26 Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 2 także powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.