Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., II GSK 1076/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., II GSK 1076/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 355/11 w sprawie ze skargi P. G. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie zwrotu kwoty pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 355/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. G. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania w sprawie zwrotu kwoty pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że P. G. wnioskiem z [...] lutego 2005 r. wystąpił do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o przyznanie pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego (SPO) "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Po zaakceptowaniu powyższego wniosku w dniu [...] czerwca 2005 r., została zawarta pomiędzy skarżącym, a ARiMR umowa cywilnoprawna nr [...] na podstawie, której skarżącemu została udzielona pomoc finansowa.

4 Pismem z dnia [...] października 2009 r. ARiMR poinformowała skarżącego, iż w dniu [...] listopada 2009 r. zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 i 9 umowy o dofinansowanie projektu upływa termin złożenia dokumentów potwierdzających wypełnienie zobowiązań określonych w ww. umowie. W wyniku kontroli dokonanej przez Agencję stwierdzono, że do dnia [...] listopada 2009 r., w którym upłynął termin zastrzeżony w § 5 ust. 1 pkt 1 umowy, do ARiMR nie wpłynęły dokumenty potwierdzające spełnienie przez skarżącego "brakujących" zobowiązań umownych. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący został poinformowany przez organ o obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia wypłaty pomocy przez Agencję i o tym, że nieuchronne będzie uruchomienie postępowania windykacyjnego.

5 Od powyższego pisma skarżący złożył odwołanie, po analizie którego pismem z [...] grudnia 2010 r. znak [...] ARiMR poinformowała skarżącego o jego negatywnym rozpatrzeniu.

6 Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na "decyzję" z dnia [...] grudnia 2010 r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

7 W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył skargę na pismo ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczące wyników kontroli realizacji przez skarżącego zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej oraz związanych z tym działań Agencji podjętych w celu dochodzenia zwrotu kwoty pomocy finansowej wypłaconej w związku z realizacją projektu w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom". Sąd I instancji uznał, że wskazany przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Podkreślił, że ocena prawidłowości realizacji zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej przez jej strony wraz ze wszystkimi kontraktowymi konsekwencjami dokonania takiej oceny, podlega kontroli sądów powszechnych w razie zaistnienia sporu w tym zakresie, a nie sądów administracyjnych. Zakwestionowane przez skarżącą pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. nie stanowi autorytatywnej wypowiedzi władzy administracyjnej, lecz dotyczy konsekwencji niewykonania przez niego zobowiązań przewidzianych umową zawartą w dniu [...] czerwca 2005 r. Agencja, dochodząc zwrotu kwoty pomocy wypłaconej na podstawie umowy, działa jako strona stosunku cywilnoprawnego, realizująca swoje uprawnienia kontraktowe, a nie jako organ administracji publicznej. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Zgodnie zaś z postanowieniami ww. umowy, w przypadku stwierdzenia zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w ust. 1 § 6 umowy, Agencja ma prawo wezwać beneficjenta do zwrotu kwoty otrzymanej pomocy finansowej wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do zapłaty. Zatem ewentualne roszczenia Agencji wynikające z zawartej ze skarżącym umowy podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego. Powyższe koresponduje z regulacją art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634), zgodnie z którym w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją m.in. sektorowego programu operacyjnego, pochodzących z Unii Europejskiej, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

9 W związku z powyższym, że spór między skarżącym a organem jest sprawą cywilną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a na pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, tym samym skargę będącą przedmiotem postępowania należało odrzucić.

10 P. G. zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania.

11 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

12 - art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu kontroli działalności administracji publicznej i odmowie wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie skargi na decyzję administracyjną,

13 - art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady nieretroakcji prawa - polegające na zastosowaniu do rozpatrywania stosunku prawnego łączącego skarżącego i organu administracji przepisów, które weszły w życie już po jego powstaniu.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor ARiMR w Sz. uruchomił procedurę windykacji należności w celu odzyskania wypłaconej skarżącemu pomocy publicznej ze względu na niespełnienie przez niego zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowania. Z pouczenia do pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyraźnie wynikało, iż jest to decyzja, od której w terminie 14 dni przysługuje odwołanie do Prezesa ARiMR w W. Ponadto, pomoc mu przyznana została udzielona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), w myśl których wyraźnie wyodrębniono dwa etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszym etapem jest weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, dokonywana jest również ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna (art. 26 ust. 2 ww. ustawy). Drugim etapem jest zawarcie umowy z beneficjentem (art. 26 ust. 5 ww. ustawy). Skarżący podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, rozstrzygnięcie wydane w pierwszym etapie ma charakter decyzji administracyjnej. Jego zdaniem, również w sprawach dotyczących zwrotu środków publicznych, które zostały przekazane przez ARiMR na podstawie umowy w związku z realizacją sektorowego programu operacyjnego istnieją dwa wyodrębnione etapy postępowania windykacyjnego. Pierwszy etap to postępowanie kontrolne wszczynane z urzędu przez ARiMR, które kończy się decyzją stwierdzającą istnienie nieprawidłowości, polegających na wykorzystaniu przez beneficjenta przekazanych środków finansowych niezgodnie z ich przeznaczeniem, bądź na niespełnieniu przez beneficjenta zobowiązań wynikających z przepisów prawa, a w tym umowy o dofinansowanie (art. 56c ust. 1 in principio ustawy o NPR). Dopiero po negatywnym dla beneficjenta rozstrzygnięciu tego etapu następuje drugi etap postępowania, którym jest wystąpienie z pozwem do sądu powszechnego o zwrot dofinansowania (art. 56c ust. 1 in fine ustawy o NPR).

15 Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że stosunek łączący go z ARiMR powstał w 2005 r., a więc przed wejściem w życie:

16 - ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która w art. 37 stanowi, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

17 - ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która w art. 30 ust. 1 stanowi, że w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją sektorowego programu operacyjnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

18 Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz, wymienione wyżej przepisy nie mają zastosowania do sytuacji prawnej skarżącego i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

21 Na wstępie należy zauważyć, że procedura o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", na co zwrócił uwagę skarżący, była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów w dniu 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej uchwale, który sprowadza się do dwuetapowej procedury dofinansowania, pierwszy etap kończy się wydaniem decyzji, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Natomiast drugim etapem jest zawarcie umowy z beneficjentem, na podstawie art. 26 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy.

22 Podkreślenia wymaga, że skoro więc procedura przewidziana w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to oznacza, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Z przepisów wspomnianej ustawy wynika, że ARiMR gospodaruje środkami publicznymi w formach cywilnoprawnych, a umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego.

23 Pogląd taki na gruncie powołanych wyżej przepisów jest w orzecznictwie ugruntowany (por. post. NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 709/09, LEX 737656, post. NSA z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II GSK 844/09; post. NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 267/07, zbiór Lex nr 494053 oraz z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 199/07, Lex nr 399199).

24 Zwrócić należy też uwagę, że z § 10 umowy zawartej między skarżącym a Agencją wynika, iż w sprawach nieuregulowanych tą umową zastosowanie mają między innymi przepisu Kodeksu cywilnego, ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, a także ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1. poz. 2 ze zm.) zawierającej art. 11a. ust. 1 pkt 1 i pkt 2, w myśl którego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej: 1) pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, 2) krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

25 Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w zaskarżonym postanowieniu nie brał pod uwagę przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tym samym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest niezasadny. Natomiast błędnie powołał się na art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR. Nie miało to wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, że ustawa ta zastąpiła obowiązującą w dniu zawarcia umowy ustawę z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu ARiMR, zawierający wspomniany wyżej przepis art. 11 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2, w myśl którego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy cywilnoprawnej - jak w niniejszej sprawie - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

26 Z powyższego wynika zatem, że pismo ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczące wyników kontroli realizacji przez skarżącego zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej oraz związanych z tym działań Agencji podjętych w celu dochodzenia zwrotu kwoty pomocy finansowej wypłaconej w związku z realizacją projektu w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" nie ma waloru decyzji administracyjnej, zatem pismo to nie jest aktem ani czynnością objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

27 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.