Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II GSK 1067/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II GSK 1067/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1031/13 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz.; 2. zasądza od W. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1031/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. (dalej: WSA w Rz. lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi W. Cz. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców: uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Funkcjonariusze Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w Rz. w dniach [...] – [...] maja 2010 r. przeprowadzili w przedsiębiorstwie skarżącego kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej: u.t.d.) obejmującą okres od [...] października 2009 r. do [...] listopada 2009 r.

5 Wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było poprzedzone następującymi rozstrzygnięciami, które sankcjonowały stwierdzone w toku powyższej kontroli naruszenia:

6 Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: PWITD) nałożył na W. Cz. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania (v. decyzja GITD z dnia [...] września 2010 r.)

7 W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji stwierdził naruszenia przepisów u.t.d., gdzie łączna suma wszystkich kar wyniosła 59.250 zł, jednakże z uwagi na zapis art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. PIWTD nałożył na skarżącego karę w wysokości 30.000 zł.

8 Organ odwoławczy, po ponownej analizie materiału dowodowego obniżył kary za poszczególne stwierdzone naruszenia i wskazał, że łączna suma kar powinna wynieść 39.750 zł, zatem zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. ograniczył ją do kwoty 30.000 zł. Tym samym, zdaniem GITD, zaistniała podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ( v. decyzja GITD z dnia [...] września 2011 r.).

9 Po rozpatrzeniu skargi W. Cz. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012., sygn. akt: II SA/Rz 1158/11 uchylił decyzje organów I i II instancji. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób należyty, przez co decyzja jest przedwczesna, co oznacza, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik orzekania. Od ww. wyroku nie została złożona skarga kasacyjna.

10 Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Wysokość kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych i opisanych naruszeń wyniosła 40.250 zł, jednakże z uwagi na zapis art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. wskazujący, że suma kar nie może przekroczyć 15 000 zł, kara została obniżona do wyznaczonej przepisami wysokości.

11 Następnie GITD decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

12 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PWITD decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na W. Cz. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Wysokość kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych i opisanych naruszeń wyniosła 22.650 zł, jednakże z uwagi na przepis art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do 15.000 zł. Organ ustalił, że dokonano następujących naruszeń:

13 1) niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych (800 zł),

14 2) nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu (800 zł),

15 3) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (9.700 zł),

16 4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku (3.300 zł),

17 5) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (1.250 zł),

18 6) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (1.600 zł),

19 7) przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni (3.250 zł),

20 8) brak w wykresówkach właściwych wpisów (1.950 zł).

21 GITD wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia utrzymane w mocy przez organ odwoławczy uległa zmianie w stosunku do kwoty ustalonej przez organ I instancji i wyniosła 19.200 zł. Stosowanie jednak do ograniczenia maksymalnej kwoty kar pieniężnych wynikającego z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. zasadnym było utrzymanie zaskarżonej decyzji w całości w mocy.

22 W. Cz. złożył do WSA w Rz. skargę na decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Według skarżącego zakwestionowana decyzja narusza art.7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie ważkich okoliczności sprawy w postaci tras przewozu, na których zarejestrowane zostały dokonane przez kierowców naruszenia norm socjalnych, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez hipotetyczne określenie naruszeń w uzasadnieniu decyzji oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione w zakresie tras przewozów i odwołanie się w tym zakresie do przypuszczeń.

23 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

24 Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) podniósł, że sprawa nałożenia kary pieniężnej na W. Cz. była już przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1158/11 uchylił decyzje organów obu instancji. WSA w Rz. zaakcentował, że w tamtej sprawie Sąd stanął na stanowisku, iż wykazane przez organ odwoławczy uchybienia, co do wysokości naliczonych kar, pomimo że pozostaje to bez wpływu na karę ostateczną ze względu na przekroczenie jej górnej granicy i konieczność ograniczenia do wysokości wskazanej w u.t.d., musi prowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten podkreślił również, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja badana pozostaje w zgodzie z prawem.

25 Wskazując na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie powinien uwzględnić w całości stanowisko WSA w Rz. wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1158/11, czego aktualnie nie uczynił, czym naruszył ww. art. 153 p.p.s.a., co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

26 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rz. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania :

28 - art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że z uzasadnienia wynikało, że kwestionuje wysokość naliczonych przez ten organ kar cząstkowych, nie zastosował się do oceny wyrażonej w zapadłym na gruncie niniejszej sprawy wyroku Sądu I instancji z dnia 31 stycznia 2012 r. dotyczącej konieczności zastosowania w takim wypadku art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszył art. 153 p.p.s.a., podczas gdy wyrażona przez Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. ocena dotycząca stosowania art. 138 § 1 k.p.a. pozostawała bez żadnego związku z uchyleniem przez tenże Sąd decyzji organu I i II instancji, w związku z czym nie mogła wiązać organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 153 p.p.s.a.

29 Szczegółową argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlegała uwzględnieniu.

32 Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

33 Przedmiotowa skarga kasacyjna została skonstruowana w oparciu o drugą podstawę kasacyjną wymienioną w powyższym przepisie. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia

34 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej.

35 Odnosząc się do jedynego zarzutu kasacyjnego podniesionego w sprawie, a mianowicie naruszenia art. 153 p.p.s.a., należy uznać, że jest to zarzut trafny.

36 Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Rz. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1158/11 (wydanym uprzednio w tym postępowaniu) i wbrew zawartemu tam stanowisku w zakresie stosowania art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego J. Cz. kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych, pomimo że stwierdził uchybienia, co do wysokości naliczonych kar za poszczególne naruszenia. Według Sądu I instancji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyroku z 31 stycznia 2012 r., stwierdzenie mniejszej ilości uchybień (a więc w istocie stwierdzenie wadliwości decyzji organu I instancji) powinno prowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, pomimo że suma kar za stwierdzone naruszenia przekroczyła jej górną granicę, doprowadzając do koniecznoci ograniczenia nałożonej kary do wysokości wskazanej w u.t.d., tj. do wysokości 15.000 złotych.

37 Odnosząc się do powyższego stanowiska WSA w Rz. należy stwierdzić, że Sąd I instancji formułując ten zarzut nie dość wnikliwie odczytał wskazania i ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organu, WSA w Rz. wówczas uznał, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób należyty, przez co decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia jest przedwczesna. W podsumowaniu Sąd ten uznał, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, co musi prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia organu (v. str. 8 uzasadnienia wyroku). Natomiast, gdy chodzi o kwestię zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. w aspekcie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to po omówieniu istoty i charakteru orzekania reformatoryjnego Sąd wskazał, że co prawda w razie ustalenia w postępowaniu odwoławczym mniejszej ilości naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym niż wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej należałoby zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym niemniej, ze względu na treść art. 145 p.p.s.a. sąd administracyjny jest upoważniony do ingerencji w moc wiążącą wadliwej decyzji administracyjnej tylko w razie stwierdzenia wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. WSA w Rz. stwierdził: przy takim ujęciu sądowa kontrola naruszeń musiałaby prowadzić do oddalenia skargi, o ile rzeczywiście na skutek naruszeń ustalona wysokość kary nie byłaby niższa niż wskazana w art. 92 ust.2 pkt 2 u.t.d. dopuszczalna wysokość kar możliwych do nałożenia na przedsiębiorcę na skutek kontroli prowadzonej w jego siedzibie (v. str. 9 uzasadnienia wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r.). Uwzględniając powyższe, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w ustalonym stanie faktycznym nie wydał decyzji o charakterze merytoryczno- reformacyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdzając w ramach przeprowadzonej kontroli uchybienie przepisów postępowania, nietrafnie uzasadnił ich zaistnienie, wpływ na wynik sprawy oraz konieczność wyeliminowania tych nieprawidłowości przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

38 Niewątpliwie przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1) jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Z kolei decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2) jest określana jako decyzja merytoryczno-reformatoryjna. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę, co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.

39 Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09, wyrok NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11)

40 Zauważyć należy, że przedmiotem omawianej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, a o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli, oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli, tj. w tym przypadku do kwoty 15.000 zł. Wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści odwołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena skutków ewentualnego naruszenia przez organ odwoławczy wymienionych przepisów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu art. 145 p.p.s.a. Jednakże przedmiotowa ocena nie może nastąpić bez wcześniejszej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów materialnoprawnych dotyczących poszczególnych naruszeń. W uzasadnieniu ponownie wydanego wyroku muszą się również znaleźć rozważania odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego przedsiębiorcę, który zarzuca organowi poczynienie niewyczerpujących ustaleń faktycznych. Innymi słowy, należy skontrolować czy stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a konsekwencji, czy wymierzone przez GITD kary jednostkowe za poszczególne naruszenia są prawidłowe. Dopiero wówczas należy dokonać wskazanej powyżej oceny skutków wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

41 Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. uwzględni przedstawione wyżej wywody.

42 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

43 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).