Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., II GSK 1050/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., II GSK 1050/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1291/19 w sprawie ze skargi E. U. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia (...) marca 2019 r. znak (...) w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych i dokumentacji medycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1291/19 oddalił skargę E. U. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych i dokumentacji medycznej.

3 Zaskarżonym rozstrzygnięciem Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie niestwierdzające naruszenia praw pacjenta – E. U. do świadczeń zdrowotnych, informacji o stanie zdrowia, dokumentacji medycznej (art. 8, art. 9 ust.1 i 2, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1318, ze. zm., dalej: ustawa o prawach pacjenta) przez podmiot leczniczy – N. sp. z o.o.

4 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła E. U. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

5 Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zostały naruszone w sytuacji, w której znalazła się skarżąca.

6 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organu co do przebiegu zdarzeń w sprawie, nie wziął bowiem pod uwagę, że organ odmówił rozważenia istotnej części dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego uznania, że nie doszło do naruszenia art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta. Skutek ten był jednak również następstwem błędnej wykładni tych przepisów, dokonanej przez organ, której Sąd nie zakwestionował.

8 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

11 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

12 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

13 Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14 Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd.

15 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy.

16 Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Ugruntowany przy tym jest pogląd, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 735/18; to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 Zatem sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

19 Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. I OSK 459/06).

20 Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

21 Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. W skardze tej powołując się na podstawę z art. 174 pkt p.p.s.a. zarzucono bowiem błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zostały naruszone w sytuacji, w której znalazła się skarżąca.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło jednak wykazania na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści ujętych w zarzucie przepisów prawa materialnego, nie podano też wykładni właściwej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Z tego powodu zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

23 Z kolei niewłaściwego zastosowania art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego.

24 W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 178/13). Za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy pogląd, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać prawidłowości ustalania stanu faktycznego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2009 r. sygn. I OSK 601/09, z 31 marca 2004 r. sygn. OSK 59/04, z 13 października 2004 r. sygn. FSK 548/04, z 14 października 2004 r. sygn. FSK 568/04, z 21 lutego 2005 r. sygn. GSK 1045/04, z 3 marca 2005 r. sygn. GSK 974/04). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. I GSK 654/12). Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie bowiem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

25 W rozpatrywanej skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

26 Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych, którym jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2077/10, z 7 maja 2014 r. sygn. II OSK 2886/12, z 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1298/14).

27 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

28 O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., uznając że trudna sytuacja finansowa skarżącej (stwierdzona przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy) oraz przedmiot postępowania stanowi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.

29 Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, co do zasady składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.