Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., II GSK 1045/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., II GSK 1045/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 640/09 w sprawie ze skargi J. P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 640/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę J. P. na rozstrzygnięcie, jak to określił, Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej, a także orzekł o zwrocie skarżącemu wpisu od skargi.

3 Przytaczając stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na ogłoszony w dniu 29 sierpnia 2008 r. konkurs RPOWKP /5.2.2/2008 w ramach Osi Priorytetowej 5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Działanie 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałanie 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 skarżący złożył w dniu 26 listopada 2008 r. wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "Zakup nieruchomości zabudowanej, maszyn i sprzętu rehabilitacyjnego w celu dywersyfikacji działalności przedsiębiorstwa P. w T.". Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący został poinformowany o negatywnej ocenie merytorycznej projektu i odrzuceniu jego wniosku, jednakże po złożeniu protestu przez skarżącego został on poinformowany pismem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozytywnym rozpatrzeniu tego protestu, przy czym pouczono go, iż wyniki ponownej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą na danym etapie oceny wniosku. Kolejna ocena wniosku nastąpiła w dniu [...] lipca 2009 r. i w jej wyniku projekt został ponownie odrzucony, o czym skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Mimo braku pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, J. P. wniósł skargę na "decyzję Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. z dnia [...] lipca 2009 r." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

4 Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) z uwagi na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do jej rozstrzygnięcia.

5 Sąd stwierdził, że do czasu obowiązującej od 20 grudnia 2008 r. nowelizacji ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) nie przewidywała stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania, wprost wykluczając taką możliwość w art. 37 ustawy. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) poprzez usunięcie zapisu o niestosowaniu przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. W ramach regulacji przejściowych, art. 14 wspomnianej ustawy nowelizującej stanowi, że nowelizacji nie stosuje się do konkursów ogłoszonych przed jej wejściem w życiu, a postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro ogłoszenie konkursu, na który wnioskiem odpowiedział skarżący, nastąpiło w dniu 29 sierpnia 2008 r., to w sprawie mają zastosowanie regulacje sprzed nowelizacji.

6 Sąd pierwszej instancji uznał, że w przeciwieństwie do stanu faktycznego i prawnego, na tle których zapadła powoływana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06 (zgodnie z którą odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy), w niniejszej sprawie stan prawny obowiązujący dla wniosku skarżącego nie budzi wątpliwości – na podstawie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyklucza wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowo-administracyjnego. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego co do możliwości uznania pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. za decyzję administracyjną, bowiem nie można poszukiwać charakteru rozstrzygnięcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wskazywać na skargę do sądu administracyjnego z pominięciem regulacji zawartej w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

7 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykluczenie możliwości wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przy jednoczesnym późniejszym wprowadzeniu takiej sądowej kontroli po nowelizacji nie czyni automatycznie dotychczasowych przepisów niekonstytucyjnymi, albowiem ochrony prawnej należy poszukiwać poza systemem sądownictwa administracyjnego.

8 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

10 - art. 45 i art. 184 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie strona nie miała prawa do skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

11 - art. 3 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych,

12 - art. 1 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa nie należy do zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a tym samym nie jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna, co pozbawiło stronę konstytucyjnego prawa do kontroli sądowej.

13 W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo obywatela do sądu. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, to rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania właściwego w sprawie organu administracji publicznej. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, iż sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

14 Wykluczenie właściwości sądów administracyjnych w rozpatrywanej sprawie oznacza, że znajdzie tutaj zastosowanie domniemanie wynikające z art. 177 Konstytucji RP, obligujące sąd powszechny do rozstrzygnięcia takiej sprawy. Taka interpretacja prowadzi jednak do pojmowania prawa do sądu w kategoriach wyłącznie formalnych – prawa do zapewnienia jakiejkolwiek możliwości złożenia skargi, a nie prawa do sądu rozumianego w kategoriach materialnych – prawa do uzyskania efektywnej ochrony sądowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rozstrzygnięcie konkursu przeprowadzonego na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest sprawą administracyjną. Nie jest natomiast sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, tzn. sprawą przekazaną do rozpoznania sądom cywilnym na podstawie wyraźnej regulacji ustaw szczególnych. W konsekwencji, powinna ona podlegać właściwości sądów administracyjnych.

15 Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na uzasadnienie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu sprzed nowelizacji), stwierdził, że biorąc pod uwagę uregulowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i reguły kwalifikacji danego aktu wykształcone w orzecznictwie sądów administracyjnych pod rządami ustawy o NPR, nadal należy kwalifikować akty organu, którymi przyznaje się lub odmawia się wnioskodawcy przyznania dofinansowania, jako akty z zakresu prawa publicznego (decyzje administracyjne). Co prawda, rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt K 32/07, umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), jednakże w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taka przyczyna umorzenia postępowania oznacza, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż sprawy z zakresu przyznawania dotacji są sprawami administracyjnymi i jako takie - obojętnie czy ustawodawca tak przewidział, czy nie - podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności zmianie uległa treść dotychczasowego art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca, uwzględniając zgłaszane szeroko zastrzeżenia, wprowadził zasadę, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy stosuje się przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 W piśmie z dnia 19 maja 2010 r. pełnomocnik Województwa [...] wyjaśnił, że Zarząd Województwa [...] jest Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] w rozumieniu art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zarząd Województwa [...] – zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – jest także organem województwa [...], wykonującym jego zadania przy pomocy Urzędu Marszałkowskiego. Województwo, będąc osobą prawną, działa przez swoje organy. Zatem czynności dokonywane przez Zarząd Województwa [...], w tym jako Instytucji Zarządzającej RPO [...], są czynnościami Województwa [...]. W przypadku RPO [...] w dniu [...] lipca 2009 r. nie funkcjonowały żadne instytucje pośredniczące, ani instytucje wdrażające. Zarząd Województwa zobowiązany był do wykonywania swoich zadań dotyczących Regionalnego Programu Operacyjnego we własnym zakresie, przy pomocy wyodrębnionych komórek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego są nimi: Departament Polityki Regionalnej (w zakresie dotyczącym zarządzania RPO) oraz Departament Wdrażania RPO (w zakresie dotyczącym wdrażania RPO).

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył organ, który dokonał zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucją zarządzającą, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, jest zawsze zarząd województwa. Województwo ani jako podmiot prawa cywilnego, ani publicznego nie pełni funkcji żadnej z instytucji, o jakich mowa w wymienionej ustawie. Jak wynikało z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. popartych odpowiednią dokumentacją, Zarząd Województwa [...] jest instytucją zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wykonującą swoje zadania przy pomocy jednostek organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], to jest Departamentu Polityki Regionalnej (w zakresie dotyczącym zarządzania RPO) oraz Departamentu Wdrażania RPO (w zakresie dotyczącym wdrażania RPO), które jednak nie są ani instytucjami pośredniczącymi, ani wdrażającymi w rozumieniu art. 5 pkt 3 i pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tej sytuacji wskazane w skardze jako przedmiot zaskarżenia pochodzące z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w T. pismo z dnia [...] lipca 2009 r. obejmowało w istocie rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu, o czym J. P. został poinformowany w trybie art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym w chwili ogłoszenia konkursu.

21 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Taka regulacja oznacza, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

22 Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to jest naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucił skargę, zamiast dokonać kontroli działalności administracji publicznej. W ocenie strony, uchybienia te były wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu na datę ogłoszenia konkursu, w którym skarżący brał udział - zamykał drogę sądową dochodzenia naruszonych praw skarżącego, a takie stanowisko narusza art. 45 oraz art. 184 Konstytucji RP, bowiem uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z prawa do obrony jego praw przed sądem administracyjnym.

23 Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie ogłoszenia konkursu, w ramach którego skarżący złożył przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Działanie 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałanie 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowił, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi w rozważanym przedmiocie do wojewódzkiego sądu administracyjnego została wprowadzona ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą m.in. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz włączającą do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Równocześnie w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 listopada 2008 r. ustawodawca określił, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu.

24 W związku z tym, iż skarżący zgłosił swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego w sierpniu 2008 r., skarga wniesiona przez stronę nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż możliwość ta została w sposób wyraźny przez ustawodawcę wyłączona. W procesie wykładni prawa obowiązuje zasada clara non sunt interpretanda, w myśl której jasno sformułowane przepisy nie wymagają interpretacji. Skoro zatem ustawodawca w art. 14 ustawy zmieniającej wyraźnie określił, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu, to w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu (sprzed nowelizacji) i wobec tego złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było możliwe (zob. postanowienia NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 1014/09 i z dnia 10 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GSK 561/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, umieszczonej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Uwaga ta dotyczy również pierwotnego brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 999/09). Co do przepisu, którego brzmienie wyraźnie wyłącza stosowanie określonych norm, nie można uciekać się do stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej ani nadać mu treści normatywnej sprzecznej z brzmieniem literalnym, jak zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej.

25 Strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że mimo przedstawionego stanu prawnego przyjąć należy, iż przysługuje jej droga sądowa przed sądem administracyjnym, czemu nie stoją na przeszkodzie regulacje zawarte w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu (sprzed nowelizacji) w zw. z art. 14 ustawy zmieniającej. Na poparcie swojego stanowiska powołuje się na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt K 32/07, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed nowelizacji z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP ze względu na zbędność wydania wyroku, a taka przyczyna umorzenia postępowania oznacza, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż sprawy z zakresu przyznawania dotacji są sprawami administracyjnymi i jako takie - obojętnie czy ustawodawca tak przewidział, czy nie - podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

26 Przedstawiona argumentacja strony nie jest uprawniona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Uzasadniając postanowienie z dnia 15 grudnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że przesłanka wymieniona w tym przepisie zachodzi w związku ze zmianami legislacyjnymi i utratą mocy obowiązującej art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastąpionego przepisem o innej treści, odpowiadającej postulatom podniesionym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego odnosi się więc do skutków jakie wywołuje stosowanie nowego prawa. W żaden sposób natomiast Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się do stosowania starego prawa, ani przepisów przejściowych. Wobec tego przypisywanie Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazanych w skardze kasacyjnej poglądów nie znajduje podstaw.

27 Skarga kasacyjna uzasadniana jest w ten sposób, że strona ją wnosząca oczekuje od sądu administracyjnego bezpośredniego zastosowania art. 45 (rozumieć należy, że ust. 1) i art. 184 Konstytucji RP przy odmowie (pominięciu) stosowania art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w pierwotnym brzmieniu (sprzed nowelizacji) w zw. z art. 14 ustawy zmieniającej. Takie rozumowanie nie zasługuje na aprobatę. Sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Jeżeli określony przepis ustawy nie został wyeliminowany z obrotu prawnego jako niekonstytucyjny skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (który zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP ma wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją), to podlega on stosowaniu. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności ustawy z Konstytucją (por. np. wyroki: SN z dnia 7 listopada 2002 r., sygn. akt V CKN 1493/00, Lex nr 57238 i NSA oz. w Krakowie z dnia 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84).

28 Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, przy czym, według art. 184 Konstytucji RP, kontrola działania administracji publicznej należy do sądownictwa administracyjnego, z tym jednak, że jedynie w zakresie określonym w ustawach. Interpretacja przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach nie pozbawiała strony prawa do sądu w ogóle, co mogło być sprzeczne z Konstytucją. Takiej wykładni nie może podważyć okoliczność, że biorąc pod uwagę zasadę swobody umów trudno się spodziewać, by sąd cywilny zdecydował się na zobowiązanie podmiotu zarządzającego (dysponenta środków) do zawarcia z przedsiębiorcą umowy. Tego rodzaju uprawnień – z uwagi na konstrukcję kontroli sądowoadministracyjnej – nie miałby również sąd administracyjny, gdyby nawet w przedmiotowej sprawie dopuszczalna byłaby droga sądowoadministracyjna. Należy zauważyć, że prawo do sądu nie jest wyłączone tylko z tego powodu, że przed sądem powszechnym nie byłoby skuteczne jedno z możliwych powództw, to jest powództwo o nakazania złożenia oświadczenia woli określonej treści. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie możliwości formułowania powództw rokujących należytą ochronę praw przed sądem powszechnym. Wystarczy stwierdzić, że prawo cywilne materialne i procesowe stanowi podstawę dochodzenia całego szeregu roszczeń, w tym odszkodowawczych.

29 Nie jest trafne również stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie winna znaleźć zastosowanie argumentacja zawarta w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06, przemawiająca za koniecznością kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podmiotów decydujących o rozdziale środków unijnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro poglądy zawarte we wspomnianej uchwale NSA zostały wyrażone na gruncie zupełnie innego stanu prawnego (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowy Planie Rozwoju – Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) i faktycznego, to uchwała ta nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie toczącej się na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie można w tym przypadku wywodzić ze wskazywanego przez stronę podobieństwa stanów faktycznych i rozwiązań dotyczących wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej.

30 W tym stanie rzeczy, skoro mający zastosowanie w sprawie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu z daty ogłoszenia konkursu, w którym brała udział skarżąca wyraźnie wyłączał w tego rodzaju sprawach drogę sądowoadministracyjną, to Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie i zasadnie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

31 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

32 Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).