Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., II FZ 707/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., II FZ 707/16

Sentencja

1 Dnia 25 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 2338/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy w Skórcu z dnia 23 listopada 2015 r., nr XIII/82/15 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie wzorów deklaracji i informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i podatku leśnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadnienie

2 1. Postanowieniem z dnia 6 września 2016 r. o sygn. akt III SA/Wa 2338/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy w Skórcu (dalej: organ) z dnia 23 listopada 2015 r. o nr XIII/82/15 w sprawie wzorów deklaracji i informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i podatku leśnym umorzył postępowanie sądowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Postanowienie jest dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 2. Przebieg postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

4 2.1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że skarżący wniósł skargę na uchwałę organu z dnia 23 listopada 2015 r. o nr XIII/82/15 w sprawie wzorów deklaracji i informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i podatku w zakresie dotyczącym zawarcia we wzorach deklaracji na podatek rolny określonych w załączniku na 4 w rubryce "I" sformułowania "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Organ, uwzględniając zarzuty skargi, w dniu 25 lipca 2016 r. podjął uchwałę o nr XX/149/16 zmieniającą zaskarżoną uchwałę poprzez uchylenie w załączniku zakwestionowanego oświadczenia. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

5 2.2. Zaskarżonym postanowieniem WSA w Warszawie umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. uznając, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej części aktu administracyjnego, tj. uchwały w brzmieniu, które miało podlegać kontroli WSA w Warszawie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Stwierdził, że art. 54 § 3 p.p.s.a. daje prawo organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w zakresie jego właściwości, do uwzględnienia skargi w całości, do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z chwilą uwzględnienia skargi przez organ, zostaje ona skonsumowana, przez co postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe.

6 3. Stanowisko skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

7 3.1. Zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. wniósł skarżący, formułując równocześnie wniosek o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

8 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu , iż późniejsze uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały, a tym samym jej aktualne wyeliminowanie z obrotu prawnego czyni postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bezprzedmiotowe i uzasadnia jego umorzenie; (2) art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylenie zaskarżonej uchwały mieści się w ramach autoweryfikacyjnych kompetencji organu, skutkujących uznaniem za bezprzedmiotową skargę o stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy Radzie Gminy nie przysługują uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnych uchwał.

9 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 4.1. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie błędnie ocenił, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wskutek zmiany przez organ brzmienia załącznika zaskarżonej uchwały.

11 4.2. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., regulującego instytucję autokontroli, organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 października 2011 r., II GSK 2108/11). Wyjątkowy charakter art. 54 § 3 p.ps.a., a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i powinien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Efektem uruchomienia normy zawartej w ww. przepisie musi być uwzględnienie skargi w całości. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej bowiem niż sąd administracyjny pierwszej instancji, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrolne winien podzielić zawarte w skardze zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07; z dnia 20 stycznia 2011 r., II OSK 102/10; z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 811/11).

12 4.3. Z kolei zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Należy zauważyć, że o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. można mówić wyłącznie wówczas, gdy już po wniesieniu skargi, jednak jeszcze przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, wystąpi zdarzenie (inne niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2, tj. cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego), z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności stało się bezcelowe, a więc zbędne lub niedopuszczalne. W tej sytuacji koniecznym staje się odwołanie do art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

13 Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał odmienność skutków, jakie niesie za sobą uchylenie uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać (ex tunc). Tymczasem uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, a w konsekwencji przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (ex nunc). Nie każde jednak uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny. Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały (jej zaskarżonej części) osiągnięto taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały. W konsekwencji samo uchylenie uchwały, lub jej zmiana jak w rozpatrywanej sprawie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że akt ten od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego i kształtowania uprawnień czy obowiązków (zob. wyroki NSA: z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z dnia 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; z dnia 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13; a także postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12).

14 4.4. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była uchwała organu samorządu terytorialnego w sprawie wzorów deklaracji i informacji podatkowych w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i podatku leśnym. Uchwała ta w zaskarżonym brzmieniu obowiązywała do czasu wejścia w życie uchwały organu z dnia 25 lipca 2016 r. o nr XX/149/16. W trakcie postępowania przed WSA w Warszawie organ zmienił bowiem brzmienie załącznika do zaskarżonej uchwały w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Zmiana uchwały nie może jednak zostać oceniona jako uczynienie zadość żądaniu skarżącego wyrażonemu w skardze skierowanej do WSA w Warszawie, a więc stwierdzenia jej nieważności w zakwestionowanym zakresie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi skarżącego przez organ w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie stanowisko WSA w Warszawie nie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił, że zmiana zaskarżonej uchwały nie jest równoznaczna z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem nakładała ona rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń na adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego oświadczenia. W konsekwencji wyeliminowanie tego oświadczenia z obrotu prawnego nie oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ kształtowała ona sytuację prawną podatników do czasu, gdy pozostawała w mocy.

15 4.5. Mając na uwadze powyżej przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.