Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 964/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 964/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Jan Rudowski, Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 464/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 26 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 464/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 26 marca 2007 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 25 stycznia 2007 r. o zwrocie pięciu tytułów wykonawczych wystawionych na zobowiązanego D. F. W toku czynności podjętych przez organ egzekucyjny stwierdzono bowiem, iż zobowiązany nie przebywa, nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie posiada żadnego majątku pod adresem w B. wskazanym przez wierzyciela, gdyż aktualnie zamieszkuje u żony A. D. w S. W tym stanie rzeczy organ I instancji zwrócił wierzycielowi powyższe tytuły wykonawcze celem przekazania ich przez ten podmiot właściwemu miejscowo organowi egzekucyjnemu. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, wprawdzie sporne tytuły wykonawcze zawierały wszystkie elementy wymienione w art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.e.a." – jednakże wszczęcie egzekucji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. okazało się niemożliwe, gdyż zobowiązany mieszka w S. Zaistniała zatem, wynikająca z treści art. 29 u.p.e.a., konieczność zwrócenia przedmiotowych tytułów wykonawczych. Odnosząc się do twierdzeń zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, niemożliwe jest dokonywanie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, a także podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 u.p.e.a. Bezzasadne jest również powoływanie się wierzyciela na art. 39-49 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie doręczeń, gdyż ustawa egzekucyjna zawiera w tym zakresie własne przepisy szczególne.

3 Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił na wstępie, iż istotę sporu stanowiło rozstrzygnięcie kwestii, czy dopuszczalny jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy w toku czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny okaże się, że adres zobowiązanego wskazany w tytule wykonawczym nie jest adresem jego zamieszkania. Należało również rozważyć zakres obowiązków wierzyciela i organu egzekucyjnego dotyczących ustalenia miejsca zamieszkania zobowiązanego, realizowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, bowiem zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, do czego w niniejszej sprawie nie doszło). W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi odpowiadać określonym w art. 27 u.p.e.a. wymogom formalnym, a przez "adres zobowiązanego" (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) należy rozumieć miejsce jego faktycznego zamieszkania (co nie zawsze jest tożsame z miejscem zameldowania). Miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który wobec braku stosownych regulacji zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie jest miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Sądu I instancji, art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., określający m.in. wymóg wskazania w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego, wyznacza obowiązek wierzyciela podania właściwego i aktualnego w momencie wydawania tego tytułu adresu miejsca zamieszkania osoby fizycznej, rozumianego jako miejsce, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Obowiązku tego wierzyciel nie może przerzucać na organ egzekucyjny, a zatem – w razie ustalenia przez organ egzekucyjny, iż adres zobowiązanego wskazany w tytule wykonawczym nie jest adresem, pod którym zamieszkuje zobowiązany – zasadny (wynikający z art. 29 § 2 u.p.e.a.) jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi, którego obowiązkiem jest ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania zobowiązanego i skierowanie tytułu do realizacji przez właściwy miejscowo organ egzekucyjny. Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie wynikało, iż zobowiązany nie zamieszkuje (nie przebywa) pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym. Okoliczność tę potwierdziła jego matka, jak również – na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. – funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w B. Ustalenie, że zobowiązany nie zamieszkuje w B. wykluczało dopuszczalność zastosowania trybu doręczenia określonego w art. 44 k.p.a., a zatem bezprzedmiotowe okazały się w niniejszej sprawie – podnoszone w skardze – rozważania na temat odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasad doręczania pism określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

4 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.18 oraz art. 29 § 2 w zw. z art.27 § 1 u.p.e.a. polegającą na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika mimo, że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy.

5 Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż nie podlega sporowi rozumienie pojęcia "adres" jako miejsce faktycznego zamieszkania dłużnika (niekoniecznie pokrywające się z miejscem zameldowania). Istotą niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie, czy wierzyciel prawidłowo wskazał adres dłużnika. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, to organ egzekucyjny nie dopełnił wszelkich czynności mających na celu doręczenie tytułu egzekucyjnego dłużnikowi, mimo prawidłowego wskazania przez wierzyciela jego adresu. Sąd I instancji oparł się na ustaleniu organu egzekucyjnego (potwierdzonych przez Policję i matkę dłużnika), iż ten nie przebywa pod wskazanym adresem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż adres wskazany w tytule wykonawczym jest adresem wskazanym wierzycielowi przez dłużnika. Mimo obowiązku poinformowania ZUS o zmianie miejsca zamieszkania zobowiązany nie dokonał takiego powiadomienia co oznaczać może, w ocenie autora skargi kasacyjnej, że wolą zobowiązanego jest zamieszkiwanie pod wskazanym wierzycielowi adresem, a pod adresem powoływanym przez organ egzekucyjny przebywać jedynie czasowo bez woli zamieszkiwania. Okoliczności powyższej Sąd I instancji nie zweryfikował. Skoro bowiem zobowiązany nie "uzewnętrznił" woli zmiany miejsca zamieszkania, przyjąć można – w ocenie autora skargi kasacyjnej – że tytuły wykonawcze zostały wypełnione zgodnie z postanowieniami art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a wierzyciel w sposób prawidłowy podał adres miejsca zamieszkania osoby fizycznej.

6 Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zgodził się również z Sądem I instancji w zakresie niedopuszczalności w niniejszej sprawie tzw. doręczenia zastępczego. Art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga "doręczenia" odpisu tytułu wykonawczego, nie wskazując jego sposobu. Oznacza to, iż zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do doręczeń tych będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące doręczenia zastępczego. Stosowanie tych przepisów powinno zaś uwzględniać szybkość i skuteczność wykonania określonych prawem obowiązków, w tym doręczenia tytułów wykonawczych .

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Sąd kasacyjny – stosownie do art. 183 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

9 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

10 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

11 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12 Podstawę zaskarżenia niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut "błędnej wykładni art.18 oraz art. 29 § 2 w zw. z art.27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 z późn. zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a." – polegającej na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika, mimo że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy". Tak sformułowany zarzut został skonstruowany wadliwie z dwóch powodów.

13 Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej kwalifikuje wskazane przepisy jako regulacje materialnoprawne, przypisując je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego w sprawie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006). Tymczasem w ramach takiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie wierzyciel prawidłowo wskazał miejsce zamieszkania dłużnika.

14 Ponadto, wszystkie powołane regulacje prawne należy przyporządkować do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wynika to nie tylko z faktu umieszczenia tychże przepisów w ustawie normującej postępowanie (egzekucyjne), ale przede wszystkim z ich brzmienia. Charakter procesowy powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów nie powinien bowiem budzić żadnych wątpliwości. Art. 18 u.p.e.a. stanowi, iż jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 27 § 1 u.p.e.a. wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela (klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej). Art. 29 § 2 u.p.e.a. określa natomiast w jakich okolicznościach organ egzekucyjny może wydać zaskarżalne (w drodze zażalenia) postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, nie przystępując zarazem do egzekucji (jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2).

15 Stwierdzenie, iż powołane przez Skarżącego zarzuty należy kwalifikować jako powołane w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje z kolei doniosłe skutki dla dalszej oceny poprawności tak sformułowanych podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut oparty o tę podstawę (procesowy) skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12), aby mógł zostać merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym. W ramach sprawowanej przez siebie kontroli kasacyjnej, NSA bada prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), w granicach wyznaczonych przez środek odwoławczy, nie ocenia natomiast ponownie legalności decyzji (postanowienia), wydanego w postępowaniu administracyjnym (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349).

16 To zaś przesądza o wadliwości (konstrukcyjnej) powołanych w osnowie środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych. Podnosząc bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy bezwzględnie powołać w jego ramach odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił), które zostały naruszone przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto wykazać istotny wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004 r., nr 14, s. 632; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2321/04, niepubl.). Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania egzekucyjnego a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy egzekucyjne, przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 878/05, niepubl.). W związku z powyższym zarzuty naruszenia wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów procesowych (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy sądowoadministracyjnej stosowanymi przez Sąd wojewódzki.

17 Omówione powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, w kontekście brzmienia art. 183 p.p.s.a., uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawionego przez jej autora zagadnienia.

18 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.