Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r., II FSK 882/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r., II FSK 882/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Nasierowska Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Po 641/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Po 641/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2017 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej i oświadczył, że nie zostały one pokryte nawet w części. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e oraz art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1190 ze zm. - w skrócie: "u.p.o.l."), poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w sprawie przepisu lit. e zamiast lit. a art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to zastosowaniem w sprawie niewłaściwych stawek podatku.

5 Na podstawie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną i powinien był ustalić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik,

6 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, jak również w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom, zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W skardze kasacyjnej skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

9 Rozstrzygane w sprawie kwestie były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamym stanie prawnym w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego dotyczącej podatku od nieruchomości za 2018 r., zakończonej wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., II FSK 804/20, zaś argumentację w nim zawartą Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę podziela.

10 Zwrócić należy uwagę, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżący powiązał je z naruszeniem art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188 i art. 191 O.p. stwierdzając, że Sąd I instancji powinien ustalić, że organy podatkowe zaniechały obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie dokonały w sposób bezsporny ustalenia faktycznego w zakresie charakteru budynku mieszkalnego. Ustalenie charakteru tego budynku, jako budynku mieszkalnego (a nie pozostałego) skutkować powinno zastosowaniem w sprawie innych przepisów prawa materialnego.

11 Jest to zarzut bezzasadny. Wymieniając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dołączone do skargi decyzje i postanowienie, WSA w Poznaniu stwierdził, że nie regulują one zagadnień ewidencyjnych, a użyte w nich sformułowanie odnoszące się do budynku – "aktualnie przeznaczonego na cele mieszkaniowe" - dotyczy jego obecnego faktycznego przeznaczenia i ujawnionego w tamtych postępowaniach woli skarżącego, wskazującej na przeznaczenie tego budynku jako mieszkalnego. Zdaniem WSA w Poznaniu, które należy zaaprobować, dopiero zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest warunkiem koniecznym do ujawnienia funkcji mieszkalnej tego budynku w ewidencji gruntów i budynków oraz kartotece budynku. Zanim to nastąpi, skarżący powinien dopełnić wszystkich wymaganych prawem budowlanym formalności, co zostało w owych aktach administracyjnych wyraźnie stwierdzone. Postępowanie to zastało zapoczątkowane już w 2004 r., kiedy organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją budynku gospodarczo-garażowego, z uwagi na dokonanie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, ale do chwili orzekania w sprawie podatku od nieruchomości w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone.

12 Wymaga podkreślenia, że ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej: u.p.g.k.), stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

13 Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne na podstawie określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.).

14 Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

15 W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, w świetle którego organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (zob. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków.

16 Zawarte w tej ewidencji dane można podzielić na dwie kategorie (tak w wyroku NSA z 15 lipca 2014 r., II FSK 2565/12; zob. również wyrok NSA z 28 września 2018 r., II FSK 2702/16 i cytowane tam piśmiennictwo). Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków.

17 Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13; wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., II FSK 1930/12).

18 Z tego względu prawidłowo WSA w Poznaniu ocenił, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby kwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe, w tym oparcie się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, na podstawie których sporny budynek musi być kwalifikowany dla celów podatkowych jako budynek pozostały, a nie budynek mieszkalny. Tym samym nie ma też podstaw do uznania, że organy podatkowe naruszyły przepisy prawa materialnego, o których mowa w skardze kasacyjnej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e oraz art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l.

19 Prezentowanie przez skarżącego innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie stanowi o naruszeniu przez WSA w Poznaniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

20 W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Poznaniu, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na to, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

21 W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (w rozpatrywanym przypadku przed WSA w Poznaniu), w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.).

22 Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 28 września 2018 r., II FSK 2702/16).