Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2020 r., II FSK 804/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2020 r., II FSK 804/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca) Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Po 642/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 19.12.2019 r. o sygn. I SA/Po 642/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 8.05.2019 r., nr [...], wydaną w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2018 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

4 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej i oświadczył, że nie zostały one pokryte nawet w części. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

5 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) § 1 pkt 2 lit. e uchwały nr [...] Rady Gminy C. z 29.09.2016 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości obowiązujących w roku 2017 przez niewłaściwe zastosowanie i na skutek tego błędne przyjęcie, że budynek stanowiący własność skarżącego zaliczany jest do kategorii pozostałych budynków lub ich części o wysokości powyżej 2,20 m i pozostałych budynków o wysokości poniżej 2,2 m (jako niemieszkalnych) i na tej podstawie uznanie za prawidłowe ustalenie przez organ podatkowy wymiaru podatku od nieruchomości w wysokości 6,53 zł od m² powierzchni użytkowej, w sytuacji gdy przedstawiony w toku sprawy stan faktyczny wskazuje, iż budynek ten winien być zaliczony do kategorii wymienionej w § 1 pkt 2 lit. a ww. uchwały jako mieszkalny, a tym samym kwota naliczonego podatku za 1 m² powierzchni użytkowej winna równać się 0,74 zł, co znajduje potwierdzenie w dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, np. decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24.04.2019 r. i 17.06.2019 r.; (2) art. 21 ust. 1 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.g.k.) przez jego zastosowanie i uznanie za prawidłowe naliczenie wymiaru podatku od nieruchomości za budynek stanowiący własność skarżącego tylko w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy organ podatkowy miał świadomość, że budynek ten pełni funkcję mieszkalną, a nie gospodarczą (niemieszkalną), a zatem istniała podstawa, aby potraktować ten przypadek jako wyjątkowy i wydać decyzję z pominięciem danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków.

6 Na podstawie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 121 § 1, art. 122 w związku z art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.) przez przeprowadzenie przed WSA w Poznaniu dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w sposób niepełny, co przyczyniło się do niesłusznego uznania za prawidłowe ustaleń faktycznych dotyczących kategorii budynku należącego do skarżącego poczynionych przez organy obu instancji, w sytuacji gdy przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania; (2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organy obu instancji nie podjęli wszystkich czynności niezbędnych do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, na skutek czego pominęli okoliczność, że skarżący z uwagi na trwające wiele lat postępowanie o podział majątku nie mógł samodzielnie do 2016 r. dysponować nieruchomością, a zatem nie mógł także podjąć czynności administracyjnych związanych z formalnym zakończeniem budowy i dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków.

7 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, jak również w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

8 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom, zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W skardze kasacyjnej skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

10 3.2. Zwrócić należy uwagę, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 121 § 1, art. 122 w związku z art. 187 § 1 i art. 191 o.p., przez przeprowadzenie przed WSA w Poznaniu dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, skarżący stwierdził, że WSA w Poznaniu przeprowadził go w sposób niepełny. Jest to zarzut bezzasadny. Wymieniając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dołączone do skargi decyzje i postanowienie, WSA w Poznaniu stwierdził, że nie regulują one zagadnień ewidencyjnych, a użyte w nich sformułowanie odnoszące się do budynku – "aktualnie przeznaczonego na cele mieszkaniowe" - dotyczy jego obecnego faktycznego przeznaczenia i ujawnionego w tamtych postępowaniach woli skarżącego, wskazującej na przeznaczenie tego budynku jako mieszkalnego. Zdaniem WSA w Poznaniu, które należy zaaprobować, dopiero zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest warunkiem koniecznym do ujawnienia funkcji mieszkalnej tego budynku w ewidencji gruntów i budynków oraz kartotece budynku. Zanim to nastąpi, skarżący powinien dopełnić wszystkich wymaganych prawem budowlanym formalności, co zostało w owych aktach administracyjnych wyraźnie stwierdzone. Postępowanie to zastało zapoczątkowane już w 2004 r., kiedy organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją budynku gospodarczo-garażowego, z uwagi na dokonanie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, ale do chwili orzekania w sprawie podatku od nieruchomości w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone.

11 Wymaga podkreślenia, że ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.g.k., stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne na podstawie określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

12 W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, w świetle którego organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (zob. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27.04.2009 r., II FPS 1/09). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków.

13 Zawarte w tej ewidencji dane można podzielić na dwie kategorie (tak w wyroku NSA z 15.07.2014 r., II FSK 2565/12; zob. również wyrok NSA z 28.09.2018 r., II FSK 2702/16 i cytowane tam piśmiennictwo). Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 18.11.2013 r., II FPS 2/13; wyrok NSA z 1.08.2014 r., II FSK 1930/12).

14 Z tego względu prawidłowo WSA w Poznaniu ocenił, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby kwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy podatkowe, w tym oparcie się na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, na podstawie których sporny budynek musi być kwalifikowany dla celów podatkowych jako budynek pozostały, a nie budynek mieszkalny. Tym samym nie ma też podstaw do uznania, że organy podatkowe naruszyły przepisy prawa materialnego, o których mowa w skardze kasacyjnej, tj. § 1 pkt 2 lit. e uchwały nr [...] Rady Gminy C. z 29.09.2016 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości obowiązujących w roku 2017. Prezentowanie przez skarżącego innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie stanowi o naruszeniu przez WSA w Poznaniu wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

15 3.3. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Poznaniu, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na to, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

16 W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (w rozpatrywanym przypadku przed WSA w Poznaniu), w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. postanowienie NSA z 10.02.2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 28.09.2018 r., II FSK 2702/16).