Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., II FSK 77/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., II FSK 77/17

Sentencja

1 Dnia 28 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 844/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibą w K. na czynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie (obecnie: Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie) w przedmiocie odmowy zwrócenia się z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Uzasadnienie

2 1. Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. o sygn. I SA/Sz 844/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę P. spółki jawnej z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) na czynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie (dalej: Dyrektor UKS) w przedmiocie odmowy zwrócenia się z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Jako podstawę prawną powołano art. 58 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Postanowienie (podobnie jak inne powoływane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

3 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Szczecinie).

4 2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Szczecinie podał, że w toku postępowania cywilnego prowadzonego pod sygn. akt [...] zainicjowanego pozwem skarżącej, Sąd Okręgowy w W., [...] Wydział Gospodarczy (dalej: Sąd Okręgowy) zwrócił się w dniu 4 lutego 2016 r. do Dyrektora UKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie (dalej: UKS) z uwagi na interes publiczny, urzeczywistnianie prawa obywateli do rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. Dyrektor UKS stwierdził, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 ust. 1b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 553 ze zm.; dalej: u.k.s.) i w związku z tym uznał za niezasadne zwrócenie się z wnioskiem do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (dalej: GIKS) o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej.

5 2.2. Pismem z dnia 25 marca 2016 r. Sąd Okręgowy ponowił swój wniosek, akcentując konieczność przeprowadzenia dowodu z uwagi na okoliczność nacisków i przymuszeń, które rzekomo stosowali pracownicy wobec przesłuchiwanych w toku postępowania kontrolnego świadków, akcentując interes publiczny, urzeczywistnianie prawa obywateli do rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. W dniu 21 kwietnia 2016 r. Dyrektor UKS - po dokonaniu analizy wniosku z dnia 25 marca 2016 r. - stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do wystąpienia o zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej osób objętych przedmiotowym wnioskiem.

6 2.3. Skarżąca pismem z dnia 24 maja 2016 r. wezwała Dyrektora UKS do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. Dyrektor UKS wyjaśnił skarżącej motywy odmowy podając, że odmowa zwrócenia się do GIKS z wnioskiem nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej (...), o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

7 3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie.

8 3.1. Skarżąca wniosła skargę na czynność Dyrektora UKS polegającą na odmowie zwrócenia się do GIKS z wnioskiem o wyrażenie UKS na potrzeby postępowania cywilnego prowadzonego przed Sądem Okręgowym, formułując wniosek o uchylenie zaskarżonej czynności, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie: (1) art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2, art. 146 p.p.s.a.; (2) art. 34 ust. 1b w związku z art. 1 ust. 1 u.k.s. w związku z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).

9 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor UKS wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

10 4. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

11 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną. Odwołując się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a stwierdził, że czynność Dyrektora UKS nie mieści się w pojęciu innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie WSA w Szczecinie zaskarżone działanie Dyrektora UKS nie pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków skarżącej. Podkreślił również brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem nie posiadała interesu prawnego do żądania podjęcia przez Dyrektora UKS zaskarżonej czynności.

12 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

13 5.1. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Szczecinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), która zaskarżyła to postanowienie w całości. Sformułowała także wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej w wyniku błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do żądania podjęcia przez Dyrektora UKS zaskarżonej czynności, podczas gdy skarżącej przysługuje interes prawny w żądaniu podjęcia zaskarżonej czynności, albowiem brak zwolnienia z tajemnicy skarbowej pracowników UKS I. S. i J. F. uniemożliwia skarżącej przeprowadzenie w postępowaniu cywilnym prowadzonym pod sygn. akt [...] przed Sądem Okręgowym [...] Wydziałem Gospodarczym dowodu z przesłuchania ww. świadków; tym samym odmowa podjęcia zaskarżonej czynności przez organ w sposób bezpośredni uniemożliwia skarżącej w ww. postępowaniu cywilnym realizację jej uprawnień i wypełnienie obowiązków na niej spoczywających a wynikających wprost z przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) oraz pośrednio z art. 45 Konstytucji; rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w konsekwencji narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo skarżącej do kontroli władczego rozstrzygnięcia administracji publicznej wkraczającego w sferę jej prawnych uprawnień i obowiązków przez niezależny sąd.

14 5.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IS (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

15 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

16 6.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sedno rozpatrywanej sprawy sprowadza się do oceny, czy zaskarżona czynność Dyrektora UKS polegająca na odmowie wystąpienia do GIKS z wnioskiem o wyrażenie zgody na ujawnienie określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także czy skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu tej czynności do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

17 6.2. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wyraża zamiar ustawodawcy objęcia kontrolą sądu administracyjnego prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Naczelny Sąd Administracyjny akcentował zarazem, że pojęcie "z zakresu administracji publicznej" rozumieć należy w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 14-15).

18 Zgodnie z art. 34 ust. 1a i c u.k.s. GIKS może wyrazić w formie pisemnej, na uzasadniony wniosek dyrektora urzędu kontroli skarbowej lub kierownika komórki organizacyjnej, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.k.s., zgodę na ujawnienie przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej oraz kierowników komórek organizacyjnych, o których mowa w art. 10 ust. 3, określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę inną niż skarbowa i objętych ochroną na podstawie odrębnych ustaw, wskazując jednocześnie sposób udostępnienia i wykorzystania ujawnianych informacji. Przepis art. 34 ust. 1b formułuje natomiast przesłanki, których zaistnienie warunkuje wyrażenie zgody, tj. ważny interes publiczny oraz gdy jest to konieczne dla osiągnięcia celów kontroli skarbowej lub jeżeli ujawnienie tych informacji urzeczywistni prawo obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach kontroli skarbowej i jawności życia publicznego. Powyższe regulacje nie precyzują formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa Dyrektora UKS wystąpienia z wnioskiem do GIKS. Przyjąć wobec tego należy, że wystarczająca będzie forma pisemna, zawierająca uzasadnienie stanowiska Dyrektora UKS, w którym ten odniesie się do powyższych przesłanek.

19 6.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonej czynności nie można a priori odmówić waloru innej czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Założenie takie powodowałoby, że czynność Dyrektora UKS, o której mowa w art. 34 ust. 1c u.k.s. pozostawałaby poza jakąkolwiek sferą kontroli, bez możliwości oceny przesłanek, którymi kierował się Dyrektor UKS rozpoznając wniosek. W konsekwencji stwierdzenie, że konkretne działanie stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej musi zostać poprzedzone zbadaniem, czy zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: (1) nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; (2) ma charakter publicznoprawny; (3) ma charakter zewnętrzny, czyli jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; (4) dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że pomiędzy działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć ścisły i bezpośredni związek (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-144). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu będącego stroną postępowania. Interes prawny może wiązać się także z przepisem prawa, należącym do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Pojęcie interesu prawnego może być ponadto powiązane z przepisami postępowania i przepisami ustrojowymi. Konstrukcja ta jest zatem szeroka a jej celem jest umożliwienie złożenia skargi do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże związek miedzy chronionym przez przepisy prawa interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. wiąże się z analizą przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego wpłynęła skarga potencjalnych podstaw normatywnych takiego interesu i jedynie w sytuacji wykluczenia istnienia tych podstaw, możliwe jest wykluczenie posiadania przez podmiot wnoszący skargę tego uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 741/10).

20 6.4. W konsekwencji należy przyznać rację skarżącej, że WSA w Szczecinie odrzucił jej skargę nie badając, czy posiadała ona interes prawny do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "w niniejszej sprawie interes skarżącej należy określić jako faktyczny, a nie prawny", nie wyjaśniając jakie przesłanki legły u podstaw tego stwierdzenia. Sąd ten skupił się na czynności technicznej, jaką było złożenie wniosku i nadawcy tego wniosku, to jest Sądzie Okręgowym. Czynność ta zdaje się nie mieć jednak większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w postępowaniu cywilnym jest wprawdzie gospodarzem tego postępowania, jednak co do zasady inicjatywa dowodowa leży w gestii stron tego postępowania. Istotna natomiast wydaje się kwestia wpływu, jaki na interes skarżącej ma odmowa Dyrektora UKS wystąpienia z wnioskiem do GIKS, o którym mowa w art. 34 ust. 1c u.k.s.

21 6.3. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten oceni, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na uznanie zaskarżonej czynności Dyrektora UKS za inną czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uwzględniając argumentację zawartą w niniejszym wyroku.

22 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie znajdują zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty, jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego, były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.